![[Episode 2] L'environnement cover](https://image.ausha.co/XaviSxTEcpjsI73BrkaZMQHRj6TfNarNp6oBOsYt_400x400.jpeg)
Description
Deuxième épisode du podcast réalisé en partenariat avec les étudiants de CY Cergy Paris Université sur le thème du droit de l’environnement. Invités :
Maïlys Lange, rapporteure publique,
Benjamin Defoort, professeur CY Cergy Paris Université,
Eloïse Chenal, étudiante CY Cergy Paris Université.
Hébergé par Ausha. Visitez ausha.co/politique-de-confidentialite pour plus d'informations.
Transcription
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une série proposée par Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Dans cette série, nous explorons les grands sujets qui traversent le droit, l'action publique et l'actualité à travers les regards croisés d'étudiants, d'universitaires et de juges au Conseil d'État. À chaque épisode, des thèmes différents, des invités différents, mais toujours le même objectif, rendre accessible le droit public et montrer qu'il irrigue notre société. Dans ce deuxième épisode, nous allons parler d'environnement, un vaste sujet hautement d'actualité qui s'est considérablement développé et complexifié ces dernières années, pour aujourd'hui jouer un rôle central dans le pilotage de nos politiques publiques. Alors, où en est-on ? Quelles sont les questions posées aux juges administratifs ? Quels sont les bénéfices, mais aussi les risques, de cette inflation normative ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Bonjour, je suis Maëlys Lange, je suis membre du Conseil d'État et j'exerce actuellement des fonctions de rapporteur public à la sixième chambre de la section du contentieux qui s'occupe de droits de l'environnement.
Bonjour, je suis Benjamin Defort, je suis professeur de droit public à Sergi-Paris Université et co-directeur du Master droit des contentieux publics.
Bonjour, je suis Héloïse Chenal, étudiante en Master 2 de liberté fondamentale.
Merci à vous trois. pour démarrer ce podcast. Monsieur Lefort, peut-être nous dire pourquoi on a choisi ce sujet pour ce deuxième podcast.
Alors, pourquoi ce sujet ? Avant d'y répondre, je voudrais quand même donner quelques brefs éléments de définition. L'environnement, pour faire simple, c'est tout ce qui nous entoure. Ou pour reprendre la formule d'Albert Einstein, très célèbre, c'est tout ce qui n'est pas moi. Or, c'est précisément parce qu'on a progressivement pris conscience que cet environnement qui nous entoure pourrait avoir des incidences plus ou moins direct sur nous, sur notre bien-être, sur notre santé, qu'il est devenu un objet de protection. Et c'est là que le droit s'en saisit, afin de forger des réglementations, des politiques publiques, qui sont destinées à garantir cette protection efficace de l'environnement, mais aussi à préserver la santé des populations. Car c'est nous, avant tout, que nous protégeons en protégeant l'environnement. Alors pourquoi ce sujet maintenant ? Car il est, vous l'avez dit, au cœur de l'actualité. On peut observer en effet une multiplication exponentielle des normes en la matière, qu'elles soient locales, nationales, globales. Mais on observe aussi un appel de plus en plus fréquent aux juges pour qu'ils soient amenés à trancher telle ou telle problématique environnementale qu'elle concerne le changement climatique, la pollution atmosphérique ou l'effondrement de la biodiversité. Et surtout pour tenter qu'on obtienne de lui qu'il contraigne les pouvoirs publics à agir pour y faire face. Mais le sujet s'avère aussi hautement sensible, car perméable à des enjeux sociaux et politiques. C'est la fameuse opposition entre la fin du monde et la fin du mois. Si bien que l'environnement, et le droit de l'environnement, se trouve aujourd'hui dans une situation assez paradoxale. D'un côté, l'environnement, vous l'avez dit, est incontestablement devenu un enjeu transversal, majeur, qui inerde toutes les politiques publiques. Mais de l'autre, et par un singulier effet de retournement, on constate aussi un mouvement inverse de méfiance. de défiance envers ce qui est perçu par certains comme un excès de réglementation, comme un frein à l'activité économique, à la souveraineté agricole, comme le vecteur d'une écologie qui ne serait pour certains que punitive. Alors la question environnementale, c'est la raison pour laquelle on a choisi ce thème, est particulièrement révélatrice de ce que le droit peut nous dire des enjeux qui traversent nos sociétés contemporaines et de sa propension à être mobilisé comme un outil au service d'une cause ou d'une autre.
Merci beaucoup. Alors je vous propose de structurer notre conversation en trois temps, si ça vous va. Peut-être qu'on va d'abord poser le cap théorique, pour comprendre un peu où en est finalement le droit de l'environnement. Une deuxième partie, on va rentrer dans la pratique, dans les coulisses du juge administratif. Et puis une troisième partie un peu conclusive, pour ouvrir le champ et se poser ces questions, celles que vous avez commencé à aborder sur effectivement les risques, les limites de cette inflation normative. Peut-être pour commencer... Héloïse, posons un peu le cadre. La place du droit dans les sujets environnementaux en France, où en est-on ? Quelle est l'évolution depuis ces dernières années ?
Auparavant, la nature a été surtout vue comme une ressource, c'est-à-dire que le droit encadrait son exploitation en réalité par la chasse, par l'eau. Aujourd'hui, l'environnement, on conscientise le fait que peut-être il a besoin d'une protection en soi. et qui peut être aussi un droit à l'environnement pour chacun. Et ça, c'est quelque chose de réellement nouveau. En France, on a une vision très anthropocentrée du droit de l'environnement, c'est-à-dire qu'on commence à s'inquiéter en réalité que quand l'environnement... extrêmement dégradé, il devient un danger pour notre santé. Donc on protège la nature pour protéger l'homme en réalité. Et ce n'est pas forcément le cas dans d'autres pays où la nature peut avoir une place beaucoup plus sacrée. Dans les années 70, c'est ce moment-là où le droit de l'environnement s'est renforcé. Avant, il y avait vraiment une logique de police administrative, c'est-à-dire qu'on interdisait uniquement les attentes les plus graves. Maintenant, on peut dire que c'est plus un outil... En partie, un outil de prévention, de régulation, peut-être un droit de lutte contre les déséquilibres entre l'homme et la nature. Il y a eu en fait un tournant décisif, c'est la Charte de l'environnement qui a été adoptée en 2004 et intégrée dans la Constitution. L'article 1 consacre un droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Et la Charte, elle ne donne pas de définition de l'environnement. Mais ça a permis une évolution législative pour définir ce terme. Aujourd'hui, il comprend la terre, la mer, l'air, l'eau, les animaux, mais aussi les plantes et les paysages. Tout ça, ça forme un bien commun que la société s'engage à protéger. Dans cette charte, elle pose des principes fondateurs du droit de l'engagement qui sont reconnus au niveau international. Il y a par exemple le développement durable. qui concilie croissance économique, justice sociale et respect écologique, mais aussi la prévention, c'est-à-dire le fait de penser à l'environnement dès la mise en place de politiques publiques. Troisièmement, il y a le principe de précaution, qui est que si jamais il y a une incertitude scientifique, on va éviter d'agir pour éviter des dommages irréversibles à l'environnement. Quatrièmement, le principe du pollueur-payeur, celui qui dégrade. de payer. Et cinquièmement, le fait que les citoyens ont un droit à l'information et à la participation dans les décisions qui concernent l'environnement. Moi, j'ai l'impression que le droit de l'environnement, il avance un peu par à-coups, par des crises, par des mobilisations, mais en même temps, c'est réellement un levier incontournable dans la transition écologique parce qu'il structure les politiques publiques, il encadre les comportements et il impose des limites. Un bon exemple, c'est selon moi la décision de l'affaire du siècle en 2021, où le juge administratif a reconnu la responsabilité de l'État face à son inaction climatique et il a demandé de réparation. Et donc là, pour moi, ça montre que les engagements climatiques, ce ne sont plus uniquement des promesses politiques, mais c'est aussi des obligations que le juge peut contrôler. Et donc on peut dégager trois grands axes, le climat, la biodiversité et les pollutions. D'abord pour le climat. C'est probablement le plus médiatisé. On peut parler du droit qui encadre les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, les énergies renouvelables, l'adaptation des infrastructures au changement climatique. Ensuite, par rapport à la biodiversité, en France aujourd'hui, on a plus de 1200 espèces animales, végétales qui sont protégées. Donc ça veut dire que le droit interdit ou encadre leur destruction. Le Code de l'environnement prévoit aussi certains aménagements, par exemple les parcs naturels ou les plans d'action pour les espèces menacées. Le droit touche à toutes les pollutions, l'eau, l'air, les sols, la pollution sonore, la pollution lumineuse, la pollution chimique. Il fixe des seuils, des normes et impose des contrôles des activités agricoles, industrielles. Mais au quotidien, ça ne veut pas dire uniquement. Que le droit agisse sur les entreprises ou l'État, il agit aussi pour les individus lambda, comme vous et moi. Il encourage par exemple l'agriculture biologique, les circuits courts. Le droit oblige parfois les propriétaires à rénover les appartements qui sont considérés pêcheurs thermiques. Il encadre la gestion des déchets par exemple avec la loi anti-gaspillage de 2020 qui a mis fin au plastique à usage unique d'ici 2040. Et finalement il régule l'eau, la chasse, les pêches, les feux de jardin. les produits chimiques, les emballages. Il agit en fait sur tous nos gestes ordinaires. Mais j'ai l'impression aussi qu'il y a certaines limites aux droits de l'environnement, que celui-ci entre parfois en conflit avec d'autres intérêts, comme par exemple l'intérêt général. Quand un grand projet est autorisé, c'est parfois certaines pollutions en réalité qui sont autorisées si le projet en lui-même est indispensable pour le pays. Et finalement, la dernière limite selon moi, c'est que la société donne plus d'importance à l'économie qu'à l'écologie. Elles préfèrent parfois la croissance à court terme des profits à la protection de l'environnement tant qu'il n'y a pas une crise, une inondation, une tempête. très grave. Ce qu'il faut en retenir pour moi de tout ça, c'est que le droit de l'environnement, ce n'est pas un droit qui agit sur la nature loin de nous, mais au contraire, un droit qui agit dans nos îles, dans nos maisons, pour tous, et parfois sans qu'on le sache. C'est un outil pour moi très utile face à la crise écologique, mais c'est aussi un outil peut-être perfectible, parce que c'est une réponse tardive, peut-être un droit du dernier recours, face à l'échec des politiques publiques. à l'échec de l'éducation, de l'incitation, de l'autorégulation. Ça fait aujourd'hui dix ans que les accords de Paris ont été adoptés, donc dix ans de promesses, de discours engagés, sans forcément qu'on puisse voir des forts effets de cet accord sur l'effondrement des écosystèmes, sur l'émission de gaz à effet de serre. Et ça questionne pour moi la place du droit de l'environnement et la place du juge. Je doute en réalité que... Le rôle du juge, soit de transformer en profondeur nos modèles économiques et nos modes de vie, et je doute aussi qu'il en ait les moyens, mais en même temps, en absence d'action politique, j'ai envie qu'il se saisisse plus de l'outil qu'est le droit de l'environnement.
Peut-être que le juge peut réagir.
Alors, remercie. Il y a beaucoup de sujets sur lesquels on pourrait réagir. peut-être la première chose à dire, c'est que le juge regarde d'abord quelles normes sont applicables. Donc, vous l'avez dit, tous les trois, dans ce domaine, de plus en plus de normes sont applicables. Ce sont des normes qui sont évolutives parce qu'il ne revient pas au juge de décider, à la place du législateur, de la conciliation des intérêts qui apparaît la plus opportune. Mais effectivement, cette balance des intérêts, une fois qu'elle est établie par la loi déclinée par le pouvoir réglementaire, ensuite le juge la met en œuvre dans les décisions qui sont chacune consacrées à un problème spécifique qui apparaît. Donc vous avez évoqué beaucoup de sujets, mais par exemple pour rebondir, vous avez évoqué vous-même une décision qui est la décision l'affaire du siècle. Donc là, par exemple, c'est une question d'engagement de la responsabilité. C'est un litige qu'on appelle un litige indemnitaire, avec ceci de particulier qu'il a été formé par des associations, sur le rôle desquelles on pourra revenir peut-être ultérieurement, qui ne demandaient pas une réparation du préjudice qu'elles subissaient elles-mêmes, mais une réparation. Évidemment, elles ont invoqué un préjudice moral, mais à côté de ça, il y a une notion qui est particulière dans le rôle de l'environnement qui est... Le préjudice écologique, qui montre bien que c'est un droit qui est objectivable, qui n'est pas personnel, et qui est en fait une norme juridique, le préjudice écologique, qui permet de voir qu'il y a un objet qui peut être réparé, qui est effectivement, même si la nature ne se défend pas elle-même, le droit permet à des personnes de défendre la nature au nom de la collectivité. Mais l'affaire du siècle, c'est une question climatique. C'est un outil qui était donné une action indemnitaire. Il y a une autre affaire très célèbre qui est l'affaire Grande-Synthe, qui porte sur le même sujet mais avec un autre outil, qui est un recours en excès de pouvoir qu'on a appelé « toutes mesures utiles » . Là, on regarde plus vers l'avenir, on ne regarde pas par le passé. Est-ce que l'État a fauté en ne prenant pas suffisamment de mesures par le passé ? Mais l'affaire Grande-Synthe, c'est une affaire dont beaucoup d'étudiants ont entendu parler. C'est aussi une manière pour le juge de se saisir de cet objet climatique en regardant quelle est la norme applicable, en reconnaissant que le législateur a voulu conférer une force contraignante à un objectif de réduction effectivement de dégâts d'effets de serre, à une trajectoire, et donc le juge se fait juge du respect de la trajectoire pour l'avenir. Donc effectivement, on a plusieurs outils quand on est juge et qu'on est confronté à ces questions-là. Parce qu'on a des normes qui nous permettent de nous en saisir. Donc le juge ne peut pas de lui-même révolutionner les choses, mais effectivement, tant qu'on a des normes, et plus on aura de normes, plus le juge pourra s'en saisir. On a d'autres affaires assez emblématiques sur la biodiversité. Vous l'avez dit, donc la biodiversité, sans parler de l'affaire en cours sur la 69, mais effectivement, ce sont des questions qui reviennent de façon très récurrente dans le contentieux. La question de savoir dans quelle mesure on peut déroger à l'interdiction de destruction ou de perturbation de l'habitat d'une espèce protégée est une des conditions doctroies de cette dérogation qui est... Existe en droit, c'est cette fameuse condition de la raison impérative d'intérêt public majeur et c'est là que peuvent entrer en ligne de compte des intérêts divergents qui peuvent permettre l'octroi de la dérogation. Et donc le juge doit aussi regarder si, oui ou non, il y a matière à reconnaître une raison impérative d'intérêt public majeur et parfois il est aidé par le législateur qui lui-même octroie, de lui-même octroie une présomption. D'une telle raison, et ça a été le cas par exemple très récemment pour le développement des énergies renouvelables, parce que le développement des énergies renouvelables contribue à la lutte contre le changement climatique et aussi suicide des questions de destruction de biodiversité. Quand on doit construire un grand parc éolien ou une grande centrale photovoltaïque, il y a des intérêts à concilier. Récemment, le législateur a dit, pour un projet d'énergie renouvelable qui dépasse un certain seuil, il y a... présomption de raison impérative d'intérêt public majeur qui permet de remplir une des conditions de la dérogation espèce protégée. C'est pour vous donner un petit peu des exemples de ce que le juge fait. Il regarde les normes applicables qui évoluent sans cesse et effectivement par exemple sur la pollution de l'air que vous avez évoqué aussi, on a des normes qui viennent du droit de l'Union Européenne dont le juge s'est saisi également dans une autre affaire dont beaucoup d'entre vous ont entendu parler qui est l'affaire des Amis de la Terre. et qui pose la question de savoir si les valeurs limites de pollution de l'air sont ou non respectées et à plus ou moins de rêve échéance. Effectivement, si le législateur supprime des outils de lutte contre la pollution de l'air, ça a une incidence directe sur la façon dont le juge pourra appréhender le respect à l'avenir des valeurs limites. Donc c'est un petit peu des exemples pour montrer... Voilà, le juge n'évolue pas dans un espace philosophique, il évolue dans un cadre normatif qui est établi, qui lui est extérieur, mais dont il doit pleinement tenir compte et qui est évolutif en fonction, effectivement. Mais vous l'avez évoqué aussi, de la conciliation des intérêts. Il y aurait encore beaucoup de choses à dire, mais peut-être qu'on rentrera plus...
Avant de rentrer effectivement dans comment le juge travaille, peut-être un petit regard sur l'international ?
Alors si on en vient en comparaison par rapport à notre droit public français, et si vous me le permettez, je voudrais commencer par ne pas regarder très loin et rester en droit français et jeter un oeil vers le droit privé. Parce que l'environnement, ce n'est naturellement pas que du droit public, il énerve aussi même d'abord le droit privé. Je voudrais juste en donner quelques exemples. D'abord, le contexte de l'entreprise, le contexte du travail, est probablement le premier environnement susceptible d'avoir une incidence sur notre santé et c'est pour cette raison aussi le premier qui a fait l'objet de réglementations. La loi de 1898 sur les actions du travail est peut-être une des premières manifestations. Ensuite, l'obligation qui pèse sur chacun de préserver l'environnement, qui est consacrée à la charte de l'environnement, elle s'est traduite aussi pour l'entreprise, d'abord par le développement de ce qu'on appelle la responsabilité sociale des entreprises, la RSE, mais aussi, sous l'inclusion du droit européen, ça a été évoqué par la reconnaissance d'un véritable devoir de vigilance qui s'impose aux entreprises. Enfin, c'est dans le code civil, et à la suite du scandale mettant en jeu la responsabilité environnementale. d'entreprises privées qu'a été introduite la notion de préjudice écologique que vous évoquiez tout à l'heure et que le juge administratif applique aujourd'hui en appliquant directement le code civil, sans en faire une lecture à la blanco, autonome, en tout cas pas encore aujourd'hui à mes yeux, peut-être que ça viendra. Si l'on quitte le droit français, on se rend rapidement compte que les problématiques environnementales d'une part posent des questions juridiques partout dans le monde, mais aussi d'autre part qu'elles n'y sont pas nécessairement traitées de la même manière. Cela tient pour beaucoup, je crois, à des considérations en fonction d'ordre culturel et au rapport que les sociétés entretiennent avec la nature. On songe bien sûr à la question de la personnalisation de la nature, en faire une personne juridique, lui donner des droits, lui permettre d'agir. C'est le cas par exemple dans la constitution équatorienne depuis 2007, la nature est reconnue comme une personne juridique. Ou c'est le cas de certaines composantes de la nature, comme des fleuves, cela a été reconnu par des tribunaux en Nouvelle-Zélande. en Inde également en 2017. Cette approche juridique s'inscrit dans une conception qu'on peut dire animiste du monde, que notre habituelle fiction juridique de la personnalité juridique peine un peu à restituer dans nos sociétés occidentales, malgré, je l'ai dit, des tentatives récentes qui procèdent pour l'heure essentiellement d'initiatives citoyennes. Au-delà de ces exemples très ponctuels dans le détail lesquels on ne pourrait pas rentrer, l'acquisition de l'environnement est une problématique, on le sait, qui est globale. Elle est donc aussi le terrain d'élection d'une action internationale, d'une négociation internationale, de grands traités. En fait, vous l'avez dit tout à l'heure, les dix ans de l'accord de Paris, on voit il y a quelques jours encore, on a vu le sommet à Nice où elle est en... Discussion, un projet de traité sur la réduction du plastique. Ces deux exemples montrent à la fois ce que l'on peut tirer de l'action internationale, c'est-à-dire enclencher une réflexion, enclencher un mouvement. Il y a une grande force d'inertie dans la production des droits internationaux, mais qui se lance dans les conventions d'art russe, la déclaration de Rio, l'accord de Paris. Et puis de tout ça, on forge l'obligation qui pèse et que le juge a reconnue dans Grande-Synthe de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de respecter ses engagements. Donc il y a une force de mouvement qui est enclenchée sur le plan international, et en même temps que c'est compliqué, que c'est difficile de parvenir à un accord, de faire participer suffisamment d'acteurs internationaux. On voit bien que la négociation sur le traité plastique se fait sans la Chine et sans les Etats-Unis, ce qui compromet quand même, étant donné que ce sont les deux premiers producteurs de plastique. Donc c'est à la fois un instrument sur lequel on doit s'appuyer, et un instrument qui est extrêmement difficile à mettre en œuvre. Alors enfin pour terminer, la question climatique. Et par hypothèse, celle qui s'oppose partout dans le monde et qui offre un exemple qu'on pourrait dire parfait, je crois, d'un nouveau type de dialogue international des juges, où chacun observe ce que l'autre fait. Donc la question de la protection de l'environnement et du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé que vous avez évoqué tout à l'heure est aujourd'hui abordée au niveau européen, à travers l'intervention d'un autre juge, la Cour européenne des droits de l'homme, à travers un autre prisme peut-être, qui est celui, justement, des droits de l'homme. La Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a ainsi rendu trois décisions très remarquées et dans ces trois décisions, j'y reviendrai peut-être tout à l'heure, elle n'a condamné, si j'ose dire, que l'un des trois états qui était poursuivi, dont la responsabilité était recherchée, c'était la Suisse. Non pas parce que la Suisse protège moins, enfin non pas parce que la Suisse... protège moins bien l'environnement ou réduit moins bien ses émissions de gaz à effet de serre, mais pour la considération très contentieuse, technique, que les requérants suisses sont les seuls à avoir franchi le seuil de la recevabilité de leur action. En l'occurrence, il s'agissait d'une association de seniors suisses, de personnes âgées, qui s'était donné pour objet la défense de cette catégorie particulière de personnes vulnérables et qui, au regard de cet objet associatif, pouvait être regardée comme une victime et avoir intérêt à agir. Alors que, dans les deux autres affaires, celle concernée le Portugal, notamment, elle était portée par un collectif de jeunes mineurs qui agissaient au nom des générations futures et qui se sont vus dénier la qualité de victime du fait, notamment de leur caractère de mineurs. Et s'agissant de la France, l'action était portée par Dominien Carême qui avait agi aussi en tant que maire de Grande-Synthe, mais là en Lucas, en tant que résident de Grande-Synthe, en disant qu'il allait être victime de la montée des eaux dans sa commune. Et la Cour européenne des droits de l'homme dit ici qu'il n'a pas non plus la qualité de victime, car il n'est touché que trop indirectement, qu'au demeurant il va déménager. Et donc il n'y a pas de problème in fine pour la France. Je crois que ces décisions, on y reviendra, révèlent à la fois la potentialité de cette action et de cet usage des droits de l'homme pour protéger l'environnement, et peut-être aussi toutes ses limites.
Merci beaucoup pour ce cadre juridique maintenant posé. Je vous propose qu'on passe à la deuxième partie, on va rentrer dans les coulisses finalement du juge administratif. Comment le juge administratif travaille avec ce cadre qu'on a vu extrêmement fourni ? Quel est son rôle ? Est-ce que vous pouvez un peu nous expliquer finalement comment vous travaillez au quotidien avec toute cette... cette inflation normative et puis effectivement le recours des associations de plus en plus important auprès de vous.
Oui, merci. Justement, j'avais envie de rebondir sur les propos de M. Deforte. La première question peut-être que le juge se pose, au-delà de sa propre compétence pour gérer l'affaire qui lui est soumise, c'est la recevabilité de la requête. Et alors là, effectivement, on a cet outil formidable en France qui est... De reconnaître l'intérêt pour agir des associations qui sont agréées pour la protection de l'environnement. Et dès lors qu'elles reçoivent cet agrément, qui obéit à certaines conditions en fonction de leur objet statutaire, elles reçoivent la qualité, leur reconnaissant intérêt pour agir contre tout. toute décision administrative qui porte atteinte à cet objet statutaire. Donc on n'a pas forcément, dès lors que c'est une association qui est agréée pour la protection de l'environnement, ça ouvre les portes, ça ouvre le prétoire et ça donne accès aux juges. De manière générale, le recours en excès de pouvoir en droit français est une notion assez généreuse de la recevabilité, mais pour une association de protection de l'environnement, c'est encore plus automatique. Ce qui nous permet de nous saisir de sujets dont on n'aurait pas forcément eu à connaître si le requérant n'avait pas pu prouver son intérêt pour agir contre une décision particulière. Donc ça, c'est quand même un outil formidable. C'est la recevabilité de la requête qu'on reconnaît grâce à ça assez largement dès lors que c'est une association qui l'apporte. Ça ne veut pas dire que nous ouvrons uniquement notre prétoire aux associations, mais les associations ont cette facilité d'accès aux juges et elles ne s'en privent pas. Et d'autres questions qui peuvent se poser dans les premières questions qui nous parviennent, c'est, on l'a aussi un petit peu évoqué en filigrane, c'est la portée normative de la norme qui est invoquée. La force contraignante qui est associée à cette norme, c'est une question qui se pose souvent en réalité en matière environnementale, pas seulement en matière environnementale, mais souvent parce que les... dispositions législatives sont parfois rédigées de manière ce qu'on appelle programmatique. Très récemment, le Conseil d'État s'est prononcé sur la question de savoir si la loi aussi très récente qui porte sur la souveraineté alimentaire, en tant qu'elle dispose, qu'elle précise, qu'à l'avenir, les interdictions... de substances néonicotinoïdes qui seraient prononcées par les autorités françaises, pour le dire autrement, que la France ne pourrait plus prononcer une interdiction sur une substance qui a par ailleurs été autorisée à l'échelon européen. C'est une question aussi un peu de hiérarchie des normes et de procédure. Il faut qu'il y ait une certaine procédure pour l'autorisation. Si une substance est autorisée à l'échelle européenne, la France ne pourrait pas l'interdire à l'avenir. C'est un peu ce que les législateurs ont décidé dans un mouvement. plus général qu'on connaît ces derniers mois, ce qui est dans les médias nommé comme du détricotage de certaines normes environnementales. On a cette disposition-là, le juge est confronté à une disposition de cet ordre-là et doit se poser la question de, est-ce que c'est normatif ? Est-ce que moi, juge, j'en tiens compte pour me prononcer sur l'affaire qui m'est soumise, c'est-à-dire cette décision d'interdiction de myonicotinoïdes, ou est-ce qu'en réalité, ça n'a qu'un caractère programmatique, ton jeu ne peut tirer, moi, aucune conséquence ? Donc voilà, c'est un peu la force normative de ce qui est écrit et de ce qui nous est invoqué. Ça, c'est une question que se pose le juge de manière générale.
Juste pour répondre un peu peut-être au cri d'alarme de tout à l'heure d'Éloïse sur qu'est-ce que peut faire le juge finalement concrètement. Là, vous nous avez expliqué effectivement tout le cadre juridique, mais comment le juge finalement a un pouvoir d'action face à ces normes pour répondre finalement à cette demande ? qu'a faite Elisabeth ?
Alors, il y a des outils particuliers, qui ne sont pas propres au droit de l'environnement. Il y a un premier outil qui est, quand vraiment une situation d'urgence apparaît, le juge peut réagir par des procédures d'urgence, qui valent aussi pour le droit de l'environnement. Donc, on connaît, je ne vais pas les détailler ici, parce que ce n'est pas l'objet, mais le référé suspension, le référé le cas échéant liberté. Mais ça, c'est une question sur laquelle on prend à revenir. Est-ce que c'est un droit de liberté fondamentale ? Ça a été reconnu très récemment par le juge des référés du Conseil d'État. Mais on a aussi des outils des référés d'urgence propres aux droits de l'environnement. Ça, c'est aussi une dimension particulière de l'environnement qui a une forte dimension procédurale, les garanties procédurales, qui reviennent souvent. Pour un projet d'une certaine taille qui répond à un certain seuil, il faut élaborer une étude d'impact. parfois une évaluation environnementale. Et donc, si cette étude ou cette évaluation fait défaut, le juge peut d'office suspendre la mesure. Donc ça, c'est des outils qui sont propres au droit de l'environnement. On a d'autres outils qui ne sont pas propres au droit de l'environnement, mais dont le juge de l'environnement s'est saisi, qui sont l'injonction et la streinte. Donc, l'injonction, pour reprendre des exemples dont on a déjà parlé, dans l'affaire Grande-Synthe, le juge a enjoint au gouvernement de prendre... qu'on a appelé toutes mesures utiles. Donc en fait, il ne dit pas quelles mesures il faut prendre, mais il lui dit maintenant qu'il va falloir faire plus d'efforts pour respecter la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Et ça, c'est quand même un outil formidable dont dispose le juge, de dire, bon ben voilà, moi je ne peux pas me contenter de dire la norme est violée, je peux vous dire, maintenant il faut faire plus avant telle échéance. Et si ça n'est pas respecté, le juge dispose d'un autre outil, qui est celui de l'astreinte, qui n'a pas été mobilisé dans l'enceinte, en tout cas pas à ce stade. mais qui a été mobilisé dans l'affaire des Amis de la Terre, avec un montant record, et qui a été prononcé par l'Assemblée du contentieux, donc la plus haute...
formation de jugement au sein du Conseil d'État. Et une fois que la streinte est prononcée, ensuite, ça veut dire que s'enclenche un nouveau litige qui est de vérifier dans le contentiel d'exécution, le litige de l'exécution, savoir si on liquide la streinte, à quel montant, etc. Ça veut dire aussi que ces affaires-là ne quittent pas le prétoire parce qu'elles reviennent à intervalles réguliers. Le juge doit s'interroger sur l'exécution de sa propre décision. Donc ça, c'est des outils assez forts qui sont dans nos mains. Le juge dispose de cet outil-là pour faire intervenir oralement les parties ou alors leur demander des pièces complémentaires, des analyses complémentaires pour pouvoir se prononcer sur des questions complexes. Donc, on n'est pas démuni. Effectivement, on est tenu par les normes, mais on sait agir en fonction des normes qui nous sont soumises. Et une fois qu'il est établi qu'une norme, qu'une disposition a une portée normative certaine et qu'elle n'est pas respectée, à ce point-là, on peut enclencher des dynamiques qui permettent qu'elle le soit à brève échéance.
Est-ce que ça vous rassure, Heloise, ce que vous voulez ? Oui, c'est rassurant. Après, je me posais aussi la question par rapport à la quantité de ce contentieux. J'ai l'impression que c'est un contentieux récent, mais qui continue à augmenter et qui va sûrement continuer d'augmenter. Et je me demandais si on ne pouvait pas imaginer, comme c'est le cas au Chili, un juge administratif qui soit spécialisé dans le contentieux de l'environnement.
En réalité, la spécialisation, elle existe. De manière générale, ça c'est un débat. On pourrait dire qu'il faut qu'il y ait un juge spécialisé pour beaucoup de matières. Elle se fait, mais il n'est pas non plus bon, et c'est aussi pour ça qu'on regarde d'autres sujets, que le juge se spécialise sur une unique matière sans voir ce qui se passe ailleurs, parce qu'en réalité, tout est imbriqué. C'est bien aussi d'avoir connaissance et des mécanismes de pensée qui peuvent toucher d'autres pans du droit. et par ailleurs... Il est bon que plusieurs personnes regardent ces sujets-là. Donc voilà, au Conseil d'État, on est une chambre spécialisée, mais il y a une autre chambre qui, en réalité, regarde aussi ces sujets-là sous l'angle des questions agricoles et de pêche. De mon point de vue, c'est plutôt bien qu'il y ait une répartition du contentieux pour qu'on puisse aussi échanger sur les points de vue, que ce ne soient pas toujours les mêmes personnes qui s'occupent de toujours les mêmes sujets, parce que ça peut induire un biais peut-être infini. Donc c'est bien qu'il y ait aussi une forme de... collégialité plus générale sur ce sujet-là.
Merci beaucoup. Vous avez commencé à ouvrir le champ des grandes questions d'avenir qui se posent. Est-ce que vous voulez peut-être pour conclure synthétiser un peu, nous aider à mieux se projeter et nous projeter sur demain, sur les grandes questions, les limites, les freins ?
Alors en guise de conclusion, que dire ? Un peu de pessimisme, peut-être. Je le crains. A l'heure aujourd'hui où l'administration américaine, l'administration Trump s'est lancée dans une véritable guerre contre la science et tout particulièrement contre celle qui permettrait de mettre en lumière les risques pour la planète, pour l'environnement, pour la santé humaine au nom d'une liberté de vivre, d'une liberté de jouir du monde sans entrave, mais l'idée même d'un droit de l'environnement qui ne peut s'attuer que sur la science, que sur la connaissance du monde, elle se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins pour ne pas dire menacée. menacé là-bas, mais peut-être aussi menacé ici. On l'a perçu à travers les échanges d'aujourd'hui, le droit de l'environnement a d'abord été conçu, mais demeure aussi viscéralement un droit de police, c'est-à-dire un droit qui impose, un droit qui interdit, un droit surtout qui restreint, conditionne l'exercice de telle ou telle liberté. Le droit de l'environnement, et c'est peut-être sa principale faiblesse, se heurte donc à la liberté, il a face à lui la liberté. Et même s'il le fait toujours avec pour perspective de préserver la vie, de préserver la santé, il est chaque jour, je crois, sommé de se justifier pour cette raison, parce qu'il a face à lui la liberté. Alors l'idée, la tentation, pourrait alors de faire de ce droit de l'environnement une liberté, liberté contre liberté, de faire du droit de l'environnement un droit à l'environnement et de se focaliser sur cette optique-là en n'ayant plus l'obstacle de la liberté, puisque C'est la liberté, alors vous l'avez dit, de radier dans un environnement respectueux, équilibré et respectueux de la santé, et elle était reconnue comme une liberté fondamentale au sens de l'article 521-2 sur le référé liberté. Et puis on l'avait aussi, c'est cette voie-là qui est empruntée lorsqu'on appelle à la Cour européenne des droits de l'homme, on oppose la liberté à la liberté. Si ce choix est séduisant, bien entendu, s'il ne manque pas d'ouvrir... des perspectives stimulantes qu'on attend beaucoup. Je crois qu'il s'avère encore en partie au moins quelque peu décevant. Les arrêts du 29 avril de la Cour européenne des droits de l'homme rejettent les requêtes des enfants en portugais, rejettent les requêtes de des mains carême en leur déniant la qualité de victime. Je crois que c'est assez révélateur, car la justice, surtout si elle poursuit une protection des droits fondamentaux, la justice ne peut pas faire l'économie de l'identification de parties, de l'identification de requérants, de l'identification de victimes. Or, s'agissant du contentieux climatique, s'agissant du réchauffement climatique, nous sommes tous victimes, ou alors personne ne l'est. Pris entre l'interdiction d'une action populaire qui serait reverte à tous, et la nécessité quand même de prendre acte du caractère systématique. globale du phénomène que constitue le réchauffement climatique, les instruments procéduraux, la technique procédurale dont on dispose aujourd'hui, même celle qui met en œuvre les droits fondamentaux devant la CEDH, tant au niveau national qu'européen, s'avèrent encore, je crois, incertains. Peut-être qu'on aura des évolutions, peut-être qu'on élargira la qualité de victime, peut-être, peut-être. C'est bien aussi, je crois, la raison pour laquelle on ne peut pas tout attendre du juge sur la question. Et que ces contentieux, les contentieux climatiques, les contentieux environnementaux, sont ici une autre manière, pas alternative mais complémentaire, d'incarner l'action associative, citoyenne, politique, qui seule pourra, peut l'espérer, conduire aux décisions que la situation impose.
Je crois que je terminerai sur ce constat qui n'est pas si pessimiste que ça.
Merci beaucoup et merci à vous trois. Et donc rendez-vous pour notre troisième podcast sur les référés.
Description
Deuxième épisode du podcast réalisé en partenariat avec les étudiants de CY Cergy Paris Université sur le thème du droit de l’environnement. Invités :
Maïlys Lange, rapporteure publique,
Benjamin Defoort, professeur CY Cergy Paris Université,
Eloïse Chenal, étudiante CY Cergy Paris Université.
Hébergé par Ausha. Visitez ausha.co/politique-de-confidentialite pour plus d'informations.
Transcription
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une série proposée par Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Dans cette série, nous explorons les grands sujets qui traversent le droit, l'action publique et l'actualité à travers les regards croisés d'étudiants, d'universitaires et de juges au Conseil d'État. À chaque épisode, des thèmes différents, des invités différents, mais toujours le même objectif, rendre accessible le droit public et montrer qu'il irrigue notre société. Dans ce deuxième épisode, nous allons parler d'environnement, un vaste sujet hautement d'actualité qui s'est considérablement développé et complexifié ces dernières années, pour aujourd'hui jouer un rôle central dans le pilotage de nos politiques publiques. Alors, où en est-on ? Quelles sont les questions posées aux juges administratifs ? Quels sont les bénéfices, mais aussi les risques, de cette inflation normative ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Bonjour, je suis Maëlys Lange, je suis membre du Conseil d'État et j'exerce actuellement des fonctions de rapporteur public à la sixième chambre de la section du contentieux qui s'occupe de droits de l'environnement.
Bonjour, je suis Benjamin Defort, je suis professeur de droit public à Sergi-Paris Université et co-directeur du Master droit des contentieux publics.
Bonjour, je suis Héloïse Chenal, étudiante en Master 2 de liberté fondamentale.
Merci à vous trois. pour démarrer ce podcast. Monsieur Lefort, peut-être nous dire pourquoi on a choisi ce sujet pour ce deuxième podcast.
Alors, pourquoi ce sujet ? Avant d'y répondre, je voudrais quand même donner quelques brefs éléments de définition. L'environnement, pour faire simple, c'est tout ce qui nous entoure. Ou pour reprendre la formule d'Albert Einstein, très célèbre, c'est tout ce qui n'est pas moi. Or, c'est précisément parce qu'on a progressivement pris conscience que cet environnement qui nous entoure pourrait avoir des incidences plus ou moins direct sur nous, sur notre bien-être, sur notre santé, qu'il est devenu un objet de protection. Et c'est là que le droit s'en saisit, afin de forger des réglementations, des politiques publiques, qui sont destinées à garantir cette protection efficace de l'environnement, mais aussi à préserver la santé des populations. Car c'est nous, avant tout, que nous protégeons en protégeant l'environnement. Alors pourquoi ce sujet maintenant ? Car il est, vous l'avez dit, au cœur de l'actualité. On peut observer en effet une multiplication exponentielle des normes en la matière, qu'elles soient locales, nationales, globales. Mais on observe aussi un appel de plus en plus fréquent aux juges pour qu'ils soient amenés à trancher telle ou telle problématique environnementale qu'elle concerne le changement climatique, la pollution atmosphérique ou l'effondrement de la biodiversité. Et surtout pour tenter qu'on obtienne de lui qu'il contraigne les pouvoirs publics à agir pour y faire face. Mais le sujet s'avère aussi hautement sensible, car perméable à des enjeux sociaux et politiques. C'est la fameuse opposition entre la fin du monde et la fin du mois. Si bien que l'environnement, et le droit de l'environnement, se trouve aujourd'hui dans une situation assez paradoxale. D'un côté, l'environnement, vous l'avez dit, est incontestablement devenu un enjeu transversal, majeur, qui inerde toutes les politiques publiques. Mais de l'autre, et par un singulier effet de retournement, on constate aussi un mouvement inverse de méfiance. de défiance envers ce qui est perçu par certains comme un excès de réglementation, comme un frein à l'activité économique, à la souveraineté agricole, comme le vecteur d'une écologie qui ne serait pour certains que punitive. Alors la question environnementale, c'est la raison pour laquelle on a choisi ce thème, est particulièrement révélatrice de ce que le droit peut nous dire des enjeux qui traversent nos sociétés contemporaines et de sa propension à être mobilisé comme un outil au service d'une cause ou d'une autre.
Merci beaucoup. Alors je vous propose de structurer notre conversation en trois temps, si ça vous va. Peut-être qu'on va d'abord poser le cap théorique, pour comprendre un peu où en est finalement le droit de l'environnement. Une deuxième partie, on va rentrer dans la pratique, dans les coulisses du juge administratif. Et puis une troisième partie un peu conclusive, pour ouvrir le champ et se poser ces questions, celles que vous avez commencé à aborder sur effectivement les risques, les limites de cette inflation normative. Peut-être pour commencer... Héloïse, posons un peu le cadre. La place du droit dans les sujets environnementaux en France, où en est-on ? Quelle est l'évolution depuis ces dernières années ?
Auparavant, la nature a été surtout vue comme une ressource, c'est-à-dire que le droit encadrait son exploitation en réalité par la chasse, par l'eau. Aujourd'hui, l'environnement, on conscientise le fait que peut-être il a besoin d'une protection en soi. et qui peut être aussi un droit à l'environnement pour chacun. Et ça, c'est quelque chose de réellement nouveau. En France, on a une vision très anthropocentrée du droit de l'environnement, c'est-à-dire qu'on commence à s'inquiéter en réalité que quand l'environnement... extrêmement dégradé, il devient un danger pour notre santé. Donc on protège la nature pour protéger l'homme en réalité. Et ce n'est pas forcément le cas dans d'autres pays où la nature peut avoir une place beaucoup plus sacrée. Dans les années 70, c'est ce moment-là où le droit de l'environnement s'est renforcé. Avant, il y avait vraiment une logique de police administrative, c'est-à-dire qu'on interdisait uniquement les attentes les plus graves. Maintenant, on peut dire que c'est plus un outil... En partie, un outil de prévention, de régulation, peut-être un droit de lutte contre les déséquilibres entre l'homme et la nature. Il y a eu en fait un tournant décisif, c'est la Charte de l'environnement qui a été adoptée en 2004 et intégrée dans la Constitution. L'article 1 consacre un droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Et la Charte, elle ne donne pas de définition de l'environnement. Mais ça a permis une évolution législative pour définir ce terme. Aujourd'hui, il comprend la terre, la mer, l'air, l'eau, les animaux, mais aussi les plantes et les paysages. Tout ça, ça forme un bien commun que la société s'engage à protéger. Dans cette charte, elle pose des principes fondateurs du droit de l'engagement qui sont reconnus au niveau international. Il y a par exemple le développement durable. qui concilie croissance économique, justice sociale et respect écologique, mais aussi la prévention, c'est-à-dire le fait de penser à l'environnement dès la mise en place de politiques publiques. Troisièmement, il y a le principe de précaution, qui est que si jamais il y a une incertitude scientifique, on va éviter d'agir pour éviter des dommages irréversibles à l'environnement. Quatrièmement, le principe du pollueur-payeur, celui qui dégrade. de payer. Et cinquièmement, le fait que les citoyens ont un droit à l'information et à la participation dans les décisions qui concernent l'environnement. Moi, j'ai l'impression que le droit de l'environnement, il avance un peu par à-coups, par des crises, par des mobilisations, mais en même temps, c'est réellement un levier incontournable dans la transition écologique parce qu'il structure les politiques publiques, il encadre les comportements et il impose des limites. Un bon exemple, c'est selon moi la décision de l'affaire du siècle en 2021, où le juge administratif a reconnu la responsabilité de l'État face à son inaction climatique et il a demandé de réparation. Et donc là, pour moi, ça montre que les engagements climatiques, ce ne sont plus uniquement des promesses politiques, mais c'est aussi des obligations que le juge peut contrôler. Et donc on peut dégager trois grands axes, le climat, la biodiversité et les pollutions. D'abord pour le climat. C'est probablement le plus médiatisé. On peut parler du droit qui encadre les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, les énergies renouvelables, l'adaptation des infrastructures au changement climatique. Ensuite, par rapport à la biodiversité, en France aujourd'hui, on a plus de 1200 espèces animales, végétales qui sont protégées. Donc ça veut dire que le droit interdit ou encadre leur destruction. Le Code de l'environnement prévoit aussi certains aménagements, par exemple les parcs naturels ou les plans d'action pour les espèces menacées. Le droit touche à toutes les pollutions, l'eau, l'air, les sols, la pollution sonore, la pollution lumineuse, la pollution chimique. Il fixe des seuils, des normes et impose des contrôles des activités agricoles, industrielles. Mais au quotidien, ça ne veut pas dire uniquement. Que le droit agisse sur les entreprises ou l'État, il agit aussi pour les individus lambda, comme vous et moi. Il encourage par exemple l'agriculture biologique, les circuits courts. Le droit oblige parfois les propriétaires à rénover les appartements qui sont considérés pêcheurs thermiques. Il encadre la gestion des déchets par exemple avec la loi anti-gaspillage de 2020 qui a mis fin au plastique à usage unique d'ici 2040. Et finalement il régule l'eau, la chasse, les pêches, les feux de jardin. les produits chimiques, les emballages. Il agit en fait sur tous nos gestes ordinaires. Mais j'ai l'impression aussi qu'il y a certaines limites aux droits de l'environnement, que celui-ci entre parfois en conflit avec d'autres intérêts, comme par exemple l'intérêt général. Quand un grand projet est autorisé, c'est parfois certaines pollutions en réalité qui sont autorisées si le projet en lui-même est indispensable pour le pays. Et finalement, la dernière limite selon moi, c'est que la société donne plus d'importance à l'économie qu'à l'écologie. Elles préfèrent parfois la croissance à court terme des profits à la protection de l'environnement tant qu'il n'y a pas une crise, une inondation, une tempête. très grave. Ce qu'il faut en retenir pour moi de tout ça, c'est que le droit de l'environnement, ce n'est pas un droit qui agit sur la nature loin de nous, mais au contraire, un droit qui agit dans nos îles, dans nos maisons, pour tous, et parfois sans qu'on le sache. C'est un outil pour moi très utile face à la crise écologique, mais c'est aussi un outil peut-être perfectible, parce que c'est une réponse tardive, peut-être un droit du dernier recours, face à l'échec des politiques publiques. à l'échec de l'éducation, de l'incitation, de l'autorégulation. Ça fait aujourd'hui dix ans que les accords de Paris ont été adoptés, donc dix ans de promesses, de discours engagés, sans forcément qu'on puisse voir des forts effets de cet accord sur l'effondrement des écosystèmes, sur l'émission de gaz à effet de serre. Et ça questionne pour moi la place du droit de l'environnement et la place du juge. Je doute en réalité que... Le rôle du juge, soit de transformer en profondeur nos modèles économiques et nos modes de vie, et je doute aussi qu'il en ait les moyens, mais en même temps, en absence d'action politique, j'ai envie qu'il se saisisse plus de l'outil qu'est le droit de l'environnement.
Peut-être que le juge peut réagir.
Alors, remercie. Il y a beaucoup de sujets sur lesquels on pourrait réagir. peut-être la première chose à dire, c'est que le juge regarde d'abord quelles normes sont applicables. Donc, vous l'avez dit, tous les trois, dans ce domaine, de plus en plus de normes sont applicables. Ce sont des normes qui sont évolutives parce qu'il ne revient pas au juge de décider, à la place du législateur, de la conciliation des intérêts qui apparaît la plus opportune. Mais effectivement, cette balance des intérêts, une fois qu'elle est établie par la loi déclinée par le pouvoir réglementaire, ensuite le juge la met en œuvre dans les décisions qui sont chacune consacrées à un problème spécifique qui apparaît. Donc vous avez évoqué beaucoup de sujets, mais par exemple pour rebondir, vous avez évoqué vous-même une décision qui est la décision l'affaire du siècle. Donc là, par exemple, c'est une question d'engagement de la responsabilité. C'est un litige qu'on appelle un litige indemnitaire, avec ceci de particulier qu'il a été formé par des associations, sur le rôle desquelles on pourra revenir peut-être ultérieurement, qui ne demandaient pas une réparation du préjudice qu'elles subissaient elles-mêmes, mais une réparation. Évidemment, elles ont invoqué un préjudice moral, mais à côté de ça, il y a une notion qui est particulière dans le rôle de l'environnement qui est... Le préjudice écologique, qui montre bien que c'est un droit qui est objectivable, qui n'est pas personnel, et qui est en fait une norme juridique, le préjudice écologique, qui permet de voir qu'il y a un objet qui peut être réparé, qui est effectivement, même si la nature ne se défend pas elle-même, le droit permet à des personnes de défendre la nature au nom de la collectivité. Mais l'affaire du siècle, c'est une question climatique. C'est un outil qui était donné une action indemnitaire. Il y a une autre affaire très célèbre qui est l'affaire Grande-Synthe, qui porte sur le même sujet mais avec un autre outil, qui est un recours en excès de pouvoir qu'on a appelé « toutes mesures utiles » . Là, on regarde plus vers l'avenir, on ne regarde pas par le passé. Est-ce que l'État a fauté en ne prenant pas suffisamment de mesures par le passé ? Mais l'affaire Grande-Synthe, c'est une affaire dont beaucoup d'étudiants ont entendu parler. C'est aussi une manière pour le juge de se saisir de cet objet climatique en regardant quelle est la norme applicable, en reconnaissant que le législateur a voulu conférer une force contraignante à un objectif de réduction effectivement de dégâts d'effets de serre, à une trajectoire, et donc le juge se fait juge du respect de la trajectoire pour l'avenir. Donc effectivement, on a plusieurs outils quand on est juge et qu'on est confronté à ces questions-là. Parce qu'on a des normes qui nous permettent de nous en saisir. Donc le juge ne peut pas de lui-même révolutionner les choses, mais effectivement, tant qu'on a des normes, et plus on aura de normes, plus le juge pourra s'en saisir. On a d'autres affaires assez emblématiques sur la biodiversité. Vous l'avez dit, donc la biodiversité, sans parler de l'affaire en cours sur la 69, mais effectivement, ce sont des questions qui reviennent de façon très récurrente dans le contentieux. La question de savoir dans quelle mesure on peut déroger à l'interdiction de destruction ou de perturbation de l'habitat d'une espèce protégée est une des conditions doctroies de cette dérogation qui est... Existe en droit, c'est cette fameuse condition de la raison impérative d'intérêt public majeur et c'est là que peuvent entrer en ligne de compte des intérêts divergents qui peuvent permettre l'octroi de la dérogation. Et donc le juge doit aussi regarder si, oui ou non, il y a matière à reconnaître une raison impérative d'intérêt public majeur et parfois il est aidé par le législateur qui lui-même octroie, de lui-même octroie une présomption. D'une telle raison, et ça a été le cas par exemple très récemment pour le développement des énergies renouvelables, parce que le développement des énergies renouvelables contribue à la lutte contre le changement climatique et aussi suicide des questions de destruction de biodiversité. Quand on doit construire un grand parc éolien ou une grande centrale photovoltaïque, il y a des intérêts à concilier. Récemment, le législateur a dit, pour un projet d'énergie renouvelable qui dépasse un certain seuil, il y a... présomption de raison impérative d'intérêt public majeur qui permet de remplir une des conditions de la dérogation espèce protégée. C'est pour vous donner un petit peu des exemples de ce que le juge fait. Il regarde les normes applicables qui évoluent sans cesse et effectivement par exemple sur la pollution de l'air que vous avez évoqué aussi, on a des normes qui viennent du droit de l'Union Européenne dont le juge s'est saisi également dans une autre affaire dont beaucoup d'entre vous ont entendu parler qui est l'affaire des Amis de la Terre. et qui pose la question de savoir si les valeurs limites de pollution de l'air sont ou non respectées et à plus ou moins de rêve échéance. Effectivement, si le législateur supprime des outils de lutte contre la pollution de l'air, ça a une incidence directe sur la façon dont le juge pourra appréhender le respect à l'avenir des valeurs limites. Donc c'est un petit peu des exemples pour montrer... Voilà, le juge n'évolue pas dans un espace philosophique, il évolue dans un cadre normatif qui est établi, qui lui est extérieur, mais dont il doit pleinement tenir compte et qui est évolutif en fonction, effectivement. Mais vous l'avez évoqué aussi, de la conciliation des intérêts. Il y aurait encore beaucoup de choses à dire, mais peut-être qu'on rentrera plus...
Avant de rentrer effectivement dans comment le juge travaille, peut-être un petit regard sur l'international ?
Alors si on en vient en comparaison par rapport à notre droit public français, et si vous me le permettez, je voudrais commencer par ne pas regarder très loin et rester en droit français et jeter un oeil vers le droit privé. Parce que l'environnement, ce n'est naturellement pas que du droit public, il énerve aussi même d'abord le droit privé. Je voudrais juste en donner quelques exemples. D'abord, le contexte de l'entreprise, le contexte du travail, est probablement le premier environnement susceptible d'avoir une incidence sur notre santé et c'est pour cette raison aussi le premier qui a fait l'objet de réglementations. La loi de 1898 sur les actions du travail est peut-être une des premières manifestations. Ensuite, l'obligation qui pèse sur chacun de préserver l'environnement, qui est consacrée à la charte de l'environnement, elle s'est traduite aussi pour l'entreprise, d'abord par le développement de ce qu'on appelle la responsabilité sociale des entreprises, la RSE, mais aussi, sous l'inclusion du droit européen, ça a été évoqué par la reconnaissance d'un véritable devoir de vigilance qui s'impose aux entreprises. Enfin, c'est dans le code civil, et à la suite du scandale mettant en jeu la responsabilité environnementale. d'entreprises privées qu'a été introduite la notion de préjudice écologique que vous évoquiez tout à l'heure et que le juge administratif applique aujourd'hui en appliquant directement le code civil, sans en faire une lecture à la blanco, autonome, en tout cas pas encore aujourd'hui à mes yeux, peut-être que ça viendra. Si l'on quitte le droit français, on se rend rapidement compte que les problématiques environnementales d'une part posent des questions juridiques partout dans le monde, mais aussi d'autre part qu'elles n'y sont pas nécessairement traitées de la même manière. Cela tient pour beaucoup, je crois, à des considérations en fonction d'ordre culturel et au rapport que les sociétés entretiennent avec la nature. On songe bien sûr à la question de la personnalisation de la nature, en faire une personne juridique, lui donner des droits, lui permettre d'agir. C'est le cas par exemple dans la constitution équatorienne depuis 2007, la nature est reconnue comme une personne juridique. Ou c'est le cas de certaines composantes de la nature, comme des fleuves, cela a été reconnu par des tribunaux en Nouvelle-Zélande. en Inde également en 2017. Cette approche juridique s'inscrit dans une conception qu'on peut dire animiste du monde, que notre habituelle fiction juridique de la personnalité juridique peine un peu à restituer dans nos sociétés occidentales, malgré, je l'ai dit, des tentatives récentes qui procèdent pour l'heure essentiellement d'initiatives citoyennes. Au-delà de ces exemples très ponctuels dans le détail lesquels on ne pourrait pas rentrer, l'acquisition de l'environnement est une problématique, on le sait, qui est globale. Elle est donc aussi le terrain d'élection d'une action internationale, d'une négociation internationale, de grands traités. En fait, vous l'avez dit tout à l'heure, les dix ans de l'accord de Paris, on voit il y a quelques jours encore, on a vu le sommet à Nice où elle est en... Discussion, un projet de traité sur la réduction du plastique. Ces deux exemples montrent à la fois ce que l'on peut tirer de l'action internationale, c'est-à-dire enclencher une réflexion, enclencher un mouvement. Il y a une grande force d'inertie dans la production des droits internationaux, mais qui se lance dans les conventions d'art russe, la déclaration de Rio, l'accord de Paris. Et puis de tout ça, on forge l'obligation qui pèse et que le juge a reconnue dans Grande-Synthe de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de respecter ses engagements. Donc il y a une force de mouvement qui est enclenchée sur le plan international, et en même temps que c'est compliqué, que c'est difficile de parvenir à un accord, de faire participer suffisamment d'acteurs internationaux. On voit bien que la négociation sur le traité plastique se fait sans la Chine et sans les Etats-Unis, ce qui compromet quand même, étant donné que ce sont les deux premiers producteurs de plastique. Donc c'est à la fois un instrument sur lequel on doit s'appuyer, et un instrument qui est extrêmement difficile à mettre en œuvre. Alors enfin pour terminer, la question climatique. Et par hypothèse, celle qui s'oppose partout dans le monde et qui offre un exemple qu'on pourrait dire parfait, je crois, d'un nouveau type de dialogue international des juges, où chacun observe ce que l'autre fait. Donc la question de la protection de l'environnement et du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé que vous avez évoqué tout à l'heure est aujourd'hui abordée au niveau européen, à travers l'intervention d'un autre juge, la Cour européenne des droits de l'homme, à travers un autre prisme peut-être, qui est celui, justement, des droits de l'homme. La Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a ainsi rendu trois décisions très remarquées et dans ces trois décisions, j'y reviendrai peut-être tout à l'heure, elle n'a condamné, si j'ose dire, que l'un des trois états qui était poursuivi, dont la responsabilité était recherchée, c'était la Suisse. Non pas parce que la Suisse protège moins, enfin non pas parce que la Suisse... protège moins bien l'environnement ou réduit moins bien ses émissions de gaz à effet de serre, mais pour la considération très contentieuse, technique, que les requérants suisses sont les seuls à avoir franchi le seuil de la recevabilité de leur action. En l'occurrence, il s'agissait d'une association de seniors suisses, de personnes âgées, qui s'était donné pour objet la défense de cette catégorie particulière de personnes vulnérables et qui, au regard de cet objet associatif, pouvait être regardée comme une victime et avoir intérêt à agir. Alors que, dans les deux autres affaires, celle concernée le Portugal, notamment, elle était portée par un collectif de jeunes mineurs qui agissaient au nom des générations futures et qui se sont vus dénier la qualité de victime du fait, notamment de leur caractère de mineurs. Et s'agissant de la France, l'action était portée par Dominien Carême qui avait agi aussi en tant que maire de Grande-Synthe, mais là en Lucas, en tant que résident de Grande-Synthe, en disant qu'il allait être victime de la montée des eaux dans sa commune. Et la Cour européenne des droits de l'homme dit ici qu'il n'a pas non plus la qualité de victime, car il n'est touché que trop indirectement, qu'au demeurant il va déménager. Et donc il n'y a pas de problème in fine pour la France. Je crois que ces décisions, on y reviendra, révèlent à la fois la potentialité de cette action et de cet usage des droits de l'homme pour protéger l'environnement, et peut-être aussi toutes ses limites.
Merci beaucoup pour ce cadre juridique maintenant posé. Je vous propose qu'on passe à la deuxième partie, on va rentrer dans les coulisses finalement du juge administratif. Comment le juge administratif travaille avec ce cadre qu'on a vu extrêmement fourni ? Quel est son rôle ? Est-ce que vous pouvez un peu nous expliquer finalement comment vous travaillez au quotidien avec toute cette... cette inflation normative et puis effectivement le recours des associations de plus en plus important auprès de vous.
Oui, merci. Justement, j'avais envie de rebondir sur les propos de M. Deforte. La première question peut-être que le juge se pose, au-delà de sa propre compétence pour gérer l'affaire qui lui est soumise, c'est la recevabilité de la requête. Et alors là, effectivement, on a cet outil formidable en France qui est... De reconnaître l'intérêt pour agir des associations qui sont agréées pour la protection de l'environnement. Et dès lors qu'elles reçoivent cet agrément, qui obéit à certaines conditions en fonction de leur objet statutaire, elles reçoivent la qualité, leur reconnaissant intérêt pour agir contre tout. toute décision administrative qui porte atteinte à cet objet statutaire. Donc on n'a pas forcément, dès lors que c'est une association qui est agréée pour la protection de l'environnement, ça ouvre les portes, ça ouvre le prétoire et ça donne accès aux juges. De manière générale, le recours en excès de pouvoir en droit français est une notion assez généreuse de la recevabilité, mais pour une association de protection de l'environnement, c'est encore plus automatique. Ce qui nous permet de nous saisir de sujets dont on n'aurait pas forcément eu à connaître si le requérant n'avait pas pu prouver son intérêt pour agir contre une décision particulière. Donc ça, c'est quand même un outil formidable. C'est la recevabilité de la requête qu'on reconnaît grâce à ça assez largement dès lors que c'est une association qui l'apporte. Ça ne veut pas dire que nous ouvrons uniquement notre prétoire aux associations, mais les associations ont cette facilité d'accès aux juges et elles ne s'en privent pas. Et d'autres questions qui peuvent se poser dans les premières questions qui nous parviennent, c'est, on l'a aussi un petit peu évoqué en filigrane, c'est la portée normative de la norme qui est invoquée. La force contraignante qui est associée à cette norme, c'est une question qui se pose souvent en réalité en matière environnementale, pas seulement en matière environnementale, mais souvent parce que les... dispositions législatives sont parfois rédigées de manière ce qu'on appelle programmatique. Très récemment, le Conseil d'État s'est prononcé sur la question de savoir si la loi aussi très récente qui porte sur la souveraineté alimentaire, en tant qu'elle dispose, qu'elle précise, qu'à l'avenir, les interdictions... de substances néonicotinoïdes qui seraient prononcées par les autorités françaises, pour le dire autrement, que la France ne pourrait plus prononcer une interdiction sur une substance qui a par ailleurs été autorisée à l'échelon européen. C'est une question aussi un peu de hiérarchie des normes et de procédure. Il faut qu'il y ait une certaine procédure pour l'autorisation. Si une substance est autorisée à l'échelle européenne, la France ne pourrait pas l'interdire à l'avenir. C'est un peu ce que les législateurs ont décidé dans un mouvement. plus général qu'on connaît ces derniers mois, ce qui est dans les médias nommé comme du détricotage de certaines normes environnementales. On a cette disposition-là, le juge est confronté à une disposition de cet ordre-là et doit se poser la question de, est-ce que c'est normatif ? Est-ce que moi, juge, j'en tiens compte pour me prononcer sur l'affaire qui m'est soumise, c'est-à-dire cette décision d'interdiction de myonicotinoïdes, ou est-ce qu'en réalité, ça n'a qu'un caractère programmatique, ton jeu ne peut tirer, moi, aucune conséquence ? Donc voilà, c'est un peu la force normative de ce qui est écrit et de ce qui nous est invoqué. Ça, c'est une question que se pose le juge de manière générale.
Juste pour répondre un peu peut-être au cri d'alarme de tout à l'heure d'Éloïse sur qu'est-ce que peut faire le juge finalement concrètement. Là, vous nous avez expliqué effectivement tout le cadre juridique, mais comment le juge finalement a un pouvoir d'action face à ces normes pour répondre finalement à cette demande ? qu'a faite Elisabeth ?
Alors, il y a des outils particuliers, qui ne sont pas propres au droit de l'environnement. Il y a un premier outil qui est, quand vraiment une situation d'urgence apparaît, le juge peut réagir par des procédures d'urgence, qui valent aussi pour le droit de l'environnement. Donc, on connaît, je ne vais pas les détailler ici, parce que ce n'est pas l'objet, mais le référé suspension, le référé le cas échéant liberté. Mais ça, c'est une question sur laquelle on prend à revenir. Est-ce que c'est un droit de liberté fondamentale ? Ça a été reconnu très récemment par le juge des référés du Conseil d'État. Mais on a aussi des outils des référés d'urgence propres aux droits de l'environnement. Ça, c'est aussi une dimension particulière de l'environnement qui a une forte dimension procédurale, les garanties procédurales, qui reviennent souvent. Pour un projet d'une certaine taille qui répond à un certain seuil, il faut élaborer une étude d'impact. parfois une évaluation environnementale. Et donc, si cette étude ou cette évaluation fait défaut, le juge peut d'office suspendre la mesure. Donc ça, c'est des outils qui sont propres au droit de l'environnement. On a d'autres outils qui ne sont pas propres au droit de l'environnement, mais dont le juge de l'environnement s'est saisi, qui sont l'injonction et la streinte. Donc, l'injonction, pour reprendre des exemples dont on a déjà parlé, dans l'affaire Grande-Synthe, le juge a enjoint au gouvernement de prendre... qu'on a appelé toutes mesures utiles. Donc en fait, il ne dit pas quelles mesures il faut prendre, mais il lui dit maintenant qu'il va falloir faire plus d'efforts pour respecter la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Et ça, c'est quand même un outil formidable dont dispose le juge, de dire, bon ben voilà, moi je ne peux pas me contenter de dire la norme est violée, je peux vous dire, maintenant il faut faire plus avant telle échéance. Et si ça n'est pas respecté, le juge dispose d'un autre outil, qui est celui de l'astreinte, qui n'a pas été mobilisé dans l'enceinte, en tout cas pas à ce stade. mais qui a été mobilisé dans l'affaire des Amis de la Terre, avec un montant record, et qui a été prononcé par l'Assemblée du contentieux, donc la plus haute...
formation de jugement au sein du Conseil d'État. Et une fois que la streinte est prononcée, ensuite, ça veut dire que s'enclenche un nouveau litige qui est de vérifier dans le contentiel d'exécution, le litige de l'exécution, savoir si on liquide la streinte, à quel montant, etc. Ça veut dire aussi que ces affaires-là ne quittent pas le prétoire parce qu'elles reviennent à intervalles réguliers. Le juge doit s'interroger sur l'exécution de sa propre décision. Donc ça, c'est des outils assez forts qui sont dans nos mains. Le juge dispose de cet outil-là pour faire intervenir oralement les parties ou alors leur demander des pièces complémentaires, des analyses complémentaires pour pouvoir se prononcer sur des questions complexes. Donc, on n'est pas démuni. Effectivement, on est tenu par les normes, mais on sait agir en fonction des normes qui nous sont soumises. Et une fois qu'il est établi qu'une norme, qu'une disposition a une portée normative certaine et qu'elle n'est pas respectée, à ce point-là, on peut enclencher des dynamiques qui permettent qu'elle le soit à brève échéance.
Est-ce que ça vous rassure, Heloise, ce que vous voulez ? Oui, c'est rassurant. Après, je me posais aussi la question par rapport à la quantité de ce contentieux. J'ai l'impression que c'est un contentieux récent, mais qui continue à augmenter et qui va sûrement continuer d'augmenter. Et je me demandais si on ne pouvait pas imaginer, comme c'est le cas au Chili, un juge administratif qui soit spécialisé dans le contentieux de l'environnement.
En réalité, la spécialisation, elle existe. De manière générale, ça c'est un débat. On pourrait dire qu'il faut qu'il y ait un juge spécialisé pour beaucoup de matières. Elle se fait, mais il n'est pas non plus bon, et c'est aussi pour ça qu'on regarde d'autres sujets, que le juge se spécialise sur une unique matière sans voir ce qui se passe ailleurs, parce qu'en réalité, tout est imbriqué. C'est bien aussi d'avoir connaissance et des mécanismes de pensée qui peuvent toucher d'autres pans du droit. et par ailleurs... Il est bon que plusieurs personnes regardent ces sujets-là. Donc voilà, au Conseil d'État, on est une chambre spécialisée, mais il y a une autre chambre qui, en réalité, regarde aussi ces sujets-là sous l'angle des questions agricoles et de pêche. De mon point de vue, c'est plutôt bien qu'il y ait une répartition du contentieux pour qu'on puisse aussi échanger sur les points de vue, que ce ne soient pas toujours les mêmes personnes qui s'occupent de toujours les mêmes sujets, parce que ça peut induire un biais peut-être infini. Donc c'est bien qu'il y ait aussi une forme de... collégialité plus générale sur ce sujet-là.
Merci beaucoup. Vous avez commencé à ouvrir le champ des grandes questions d'avenir qui se posent. Est-ce que vous voulez peut-être pour conclure synthétiser un peu, nous aider à mieux se projeter et nous projeter sur demain, sur les grandes questions, les limites, les freins ?
Alors en guise de conclusion, que dire ? Un peu de pessimisme, peut-être. Je le crains. A l'heure aujourd'hui où l'administration américaine, l'administration Trump s'est lancée dans une véritable guerre contre la science et tout particulièrement contre celle qui permettrait de mettre en lumière les risques pour la planète, pour l'environnement, pour la santé humaine au nom d'une liberté de vivre, d'une liberté de jouir du monde sans entrave, mais l'idée même d'un droit de l'environnement qui ne peut s'attuer que sur la science, que sur la connaissance du monde, elle se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins pour ne pas dire menacée. menacé là-bas, mais peut-être aussi menacé ici. On l'a perçu à travers les échanges d'aujourd'hui, le droit de l'environnement a d'abord été conçu, mais demeure aussi viscéralement un droit de police, c'est-à-dire un droit qui impose, un droit qui interdit, un droit surtout qui restreint, conditionne l'exercice de telle ou telle liberté. Le droit de l'environnement, et c'est peut-être sa principale faiblesse, se heurte donc à la liberté, il a face à lui la liberté. Et même s'il le fait toujours avec pour perspective de préserver la vie, de préserver la santé, il est chaque jour, je crois, sommé de se justifier pour cette raison, parce qu'il a face à lui la liberté. Alors l'idée, la tentation, pourrait alors de faire de ce droit de l'environnement une liberté, liberté contre liberté, de faire du droit de l'environnement un droit à l'environnement et de se focaliser sur cette optique-là en n'ayant plus l'obstacle de la liberté, puisque C'est la liberté, alors vous l'avez dit, de radier dans un environnement respectueux, équilibré et respectueux de la santé, et elle était reconnue comme une liberté fondamentale au sens de l'article 521-2 sur le référé liberté. Et puis on l'avait aussi, c'est cette voie-là qui est empruntée lorsqu'on appelle à la Cour européenne des droits de l'homme, on oppose la liberté à la liberté. Si ce choix est séduisant, bien entendu, s'il ne manque pas d'ouvrir... des perspectives stimulantes qu'on attend beaucoup. Je crois qu'il s'avère encore en partie au moins quelque peu décevant. Les arrêts du 29 avril de la Cour européenne des droits de l'homme rejettent les requêtes des enfants en portugais, rejettent les requêtes de des mains carême en leur déniant la qualité de victime. Je crois que c'est assez révélateur, car la justice, surtout si elle poursuit une protection des droits fondamentaux, la justice ne peut pas faire l'économie de l'identification de parties, de l'identification de requérants, de l'identification de victimes. Or, s'agissant du contentieux climatique, s'agissant du réchauffement climatique, nous sommes tous victimes, ou alors personne ne l'est. Pris entre l'interdiction d'une action populaire qui serait reverte à tous, et la nécessité quand même de prendre acte du caractère systématique. globale du phénomène que constitue le réchauffement climatique, les instruments procéduraux, la technique procédurale dont on dispose aujourd'hui, même celle qui met en œuvre les droits fondamentaux devant la CEDH, tant au niveau national qu'européen, s'avèrent encore, je crois, incertains. Peut-être qu'on aura des évolutions, peut-être qu'on élargira la qualité de victime, peut-être, peut-être. C'est bien aussi, je crois, la raison pour laquelle on ne peut pas tout attendre du juge sur la question. Et que ces contentieux, les contentieux climatiques, les contentieux environnementaux, sont ici une autre manière, pas alternative mais complémentaire, d'incarner l'action associative, citoyenne, politique, qui seule pourra, peut l'espérer, conduire aux décisions que la situation impose.
Je crois que je terminerai sur ce constat qui n'est pas si pessimiste que ça.
Merci beaucoup et merci à vous trois. Et donc rendez-vous pour notre troisième podcast sur les référés.
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Description
Deuxième épisode du podcast réalisé en partenariat avec les étudiants de CY Cergy Paris Université sur le thème du droit de l’environnement. Invités :
Maïlys Lange, rapporteure publique,
Benjamin Defoort, professeur CY Cergy Paris Université,
Eloïse Chenal, étudiante CY Cergy Paris Université.
Hébergé par Ausha. Visitez ausha.co/politique-de-confidentialite pour plus d'informations.
Transcription
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une série proposée par Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Dans cette série, nous explorons les grands sujets qui traversent le droit, l'action publique et l'actualité à travers les regards croisés d'étudiants, d'universitaires et de juges au Conseil d'État. À chaque épisode, des thèmes différents, des invités différents, mais toujours le même objectif, rendre accessible le droit public et montrer qu'il irrigue notre société. Dans ce deuxième épisode, nous allons parler d'environnement, un vaste sujet hautement d'actualité qui s'est considérablement développé et complexifié ces dernières années, pour aujourd'hui jouer un rôle central dans le pilotage de nos politiques publiques. Alors, où en est-on ? Quelles sont les questions posées aux juges administratifs ? Quels sont les bénéfices, mais aussi les risques, de cette inflation normative ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Bonjour, je suis Maëlys Lange, je suis membre du Conseil d'État et j'exerce actuellement des fonctions de rapporteur public à la sixième chambre de la section du contentieux qui s'occupe de droits de l'environnement.
Bonjour, je suis Benjamin Defort, je suis professeur de droit public à Sergi-Paris Université et co-directeur du Master droit des contentieux publics.
Bonjour, je suis Héloïse Chenal, étudiante en Master 2 de liberté fondamentale.
Merci à vous trois. pour démarrer ce podcast. Monsieur Lefort, peut-être nous dire pourquoi on a choisi ce sujet pour ce deuxième podcast.
Alors, pourquoi ce sujet ? Avant d'y répondre, je voudrais quand même donner quelques brefs éléments de définition. L'environnement, pour faire simple, c'est tout ce qui nous entoure. Ou pour reprendre la formule d'Albert Einstein, très célèbre, c'est tout ce qui n'est pas moi. Or, c'est précisément parce qu'on a progressivement pris conscience que cet environnement qui nous entoure pourrait avoir des incidences plus ou moins direct sur nous, sur notre bien-être, sur notre santé, qu'il est devenu un objet de protection. Et c'est là que le droit s'en saisit, afin de forger des réglementations, des politiques publiques, qui sont destinées à garantir cette protection efficace de l'environnement, mais aussi à préserver la santé des populations. Car c'est nous, avant tout, que nous protégeons en protégeant l'environnement. Alors pourquoi ce sujet maintenant ? Car il est, vous l'avez dit, au cœur de l'actualité. On peut observer en effet une multiplication exponentielle des normes en la matière, qu'elles soient locales, nationales, globales. Mais on observe aussi un appel de plus en plus fréquent aux juges pour qu'ils soient amenés à trancher telle ou telle problématique environnementale qu'elle concerne le changement climatique, la pollution atmosphérique ou l'effondrement de la biodiversité. Et surtout pour tenter qu'on obtienne de lui qu'il contraigne les pouvoirs publics à agir pour y faire face. Mais le sujet s'avère aussi hautement sensible, car perméable à des enjeux sociaux et politiques. C'est la fameuse opposition entre la fin du monde et la fin du mois. Si bien que l'environnement, et le droit de l'environnement, se trouve aujourd'hui dans une situation assez paradoxale. D'un côté, l'environnement, vous l'avez dit, est incontestablement devenu un enjeu transversal, majeur, qui inerde toutes les politiques publiques. Mais de l'autre, et par un singulier effet de retournement, on constate aussi un mouvement inverse de méfiance. de défiance envers ce qui est perçu par certains comme un excès de réglementation, comme un frein à l'activité économique, à la souveraineté agricole, comme le vecteur d'une écologie qui ne serait pour certains que punitive. Alors la question environnementale, c'est la raison pour laquelle on a choisi ce thème, est particulièrement révélatrice de ce que le droit peut nous dire des enjeux qui traversent nos sociétés contemporaines et de sa propension à être mobilisé comme un outil au service d'une cause ou d'une autre.
Merci beaucoup. Alors je vous propose de structurer notre conversation en trois temps, si ça vous va. Peut-être qu'on va d'abord poser le cap théorique, pour comprendre un peu où en est finalement le droit de l'environnement. Une deuxième partie, on va rentrer dans la pratique, dans les coulisses du juge administratif. Et puis une troisième partie un peu conclusive, pour ouvrir le champ et se poser ces questions, celles que vous avez commencé à aborder sur effectivement les risques, les limites de cette inflation normative. Peut-être pour commencer... Héloïse, posons un peu le cadre. La place du droit dans les sujets environnementaux en France, où en est-on ? Quelle est l'évolution depuis ces dernières années ?
Auparavant, la nature a été surtout vue comme une ressource, c'est-à-dire que le droit encadrait son exploitation en réalité par la chasse, par l'eau. Aujourd'hui, l'environnement, on conscientise le fait que peut-être il a besoin d'une protection en soi. et qui peut être aussi un droit à l'environnement pour chacun. Et ça, c'est quelque chose de réellement nouveau. En France, on a une vision très anthropocentrée du droit de l'environnement, c'est-à-dire qu'on commence à s'inquiéter en réalité que quand l'environnement... extrêmement dégradé, il devient un danger pour notre santé. Donc on protège la nature pour protéger l'homme en réalité. Et ce n'est pas forcément le cas dans d'autres pays où la nature peut avoir une place beaucoup plus sacrée. Dans les années 70, c'est ce moment-là où le droit de l'environnement s'est renforcé. Avant, il y avait vraiment une logique de police administrative, c'est-à-dire qu'on interdisait uniquement les attentes les plus graves. Maintenant, on peut dire que c'est plus un outil... En partie, un outil de prévention, de régulation, peut-être un droit de lutte contre les déséquilibres entre l'homme et la nature. Il y a eu en fait un tournant décisif, c'est la Charte de l'environnement qui a été adoptée en 2004 et intégrée dans la Constitution. L'article 1 consacre un droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Et la Charte, elle ne donne pas de définition de l'environnement. Mais ça a permis une évolution législative pour définir ce terme. Aujourd'hui, il comprend la terre, la mer, l'air, l'eau, les animaux, mais aussi les plantes et les paysages. Tout ça, ça forme un bien commun que la société s'engage à protéger. Dans cette charte, elle pose des principes fondateurs du droit de l'engagement qui sont reconnus au niveau international. Il y a par exemple le développement durable. qui concilie croissance économique, justice sociale et respect écologique, mais aussi la prévention, c'est-à-dire le fait de penser à l'environnement dès la mise en place de politiques publiques. Troisièmement, il y a le principe de précaution, qui est que si jamais il y a une incertitude scientifique, on va éviter d'agir pour éviter des dommages irréversibles à l'environnement. Quatrièmement, le principe du pollueur-payeur, celui qui dégrade. de payer. Et cinquièmement, le fait que les citoyens ont un droit à l'information et à la participation dans les décisions qui concernent l'environnement. Moi, j'ai l'impression que le droit de l'environnement, il avance un peu par à-coups, par des crises, par des mobilisations, mais en même temps, c'est réellement un levier incontournable dans la transition écologique parce qu'il structure les politiques publiques, il encadre les comportements et il impose des limites. Un bon exemple, c'est selon moi la décision de l'affaire du siècle en 2021, où le juge administratif a reconnu la responsabilité de l'État face à son inaction climatique et il a demandé de réparation. Et donc là, pour moi, ça montre que les engagements climatiques, ce ne sont plus uniquement des promesses politiques, mais c'est aussi des obligations que le juge peut contrôler. Et donc on peut dégager trois grands axes, le climat, la biodiversité et les pollutions. D'abord pour le climat. C'est probablement le plus médiatisé. On peut parler du droit qui encadre les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, les énergies renouvelables, l'adaptation des infrastructures au changement climatique. Ensuite, par rapport à la biodiversité, en France aujourd'hui, on a plus de 1200 espèces animales, végétales qui sont protégées. Donc ça veut dire que le droit interdit ou encadre leur destruction. Le Code de l'environnement prévoit aussi certains aménagements, par exemple les parcs naturels ou les plans d'action pour les espèces menacées. Le droit touche à toutes les pollutions, l'eau, l'air, les sols, la pollution sonore, la pollution lumineuse, la pollution chimique. Il fixe des seuils, des normes et impose des contrôles des activités agricoles, industrielles. Mais au quotidien, ça ne veut pas dire uniquement. Que le droit agisse sur les entreprises ou l'État, il agit aussi pour les individus lambda, comme vous et moi. Il encourage par exemple l'agriculture biologique, les circuits courts. Le droit oblige parfois les propriétaires à rénover les appartements qui sont considérés pêcheurs thermiques. Il encadre la gestion des déchets par exemple avec la loi anti-gaspillage de 2020 qui a mis fin au plastique à usage unique d'ici 2040. Et finalement il régule l'eau, la chasse, les pêches, les feux de jardin. les produits chimiques, les emballages. Il agit en fait sur tous nos gestes ordinaires. Mais j'ai l'impression aussi qu'il y a certaines limites aux droits de l'environnement, que celui-ci entre parfois en conflit avec d'autres intérêts, comme par exemple l'intérêt général. Quand un grand projet est autorisé, c'est parfois certaines pollutions en réalité qui sont autorisées si le projet en lui-même est indispensable pour le pays. Et finalement, la dernière limite selon moi, c'est que la société donne plus d'importance à l'économie qu'à l'écologie. Elles préfèrent parfois la croissance à court terme des profits à la protection de l'environnement tant qu'il n'y a pas une crise, une inondation, une tempête. très grave. Ce qu'il faut en retenir pour moi de tout ça, c'est que le droit de l'environnement, ce n'est pas un droit qui agit sur la nature loin de nous, mais au contraire, un droit qui agit dans nos îles, dans nos maisons, pour tous, et parfois sans qu'on le sache. C'est un outil pour moi très utile face à la crise écologique, mais c'est aussi un outil peut-être perfectible, parce que c'est une réponse tardive, peut-être un droit du dernier recours, face à l'échec des politiques publiques. à l'échec de l'éducation, de l'incitation, de l'autorégulation. Ça fait aujourd'hui dix ans que les accords de Paris ont été adoptés, donc dix ans de promesses, de discours engagés, sans forcément qu'on puisse voir des forts effets de cet accord sur l'effondrement des écosystèmes, sur l'émission de gaz à effet de serre. Et ça questionne pour moi la place du droit de l'environnement et la place du juge. Je doute en réalité que... Le rôle du juge, soit de transformer en profondeur nos modèles économiques et nos modes de vie, et je doute aussi qu'il en ait les moyens, mais en même temps, en absence d'action politique, j'ai envie qu'il se saisisse plus de l'outil qu'est le droit de l'environnement.
Peut-être que le juge peut réagir.
Alors, remercie. Il y a beaucoup de sujets sur lesquels on pourrait réagir. peut-être la première chose à dire, c'est que le juge regarde d'abord quelles normes sont applicables. Donc, vous l'avez dit, tous les trois, dans ce domaine, de plus en plus de normes sont applicables. Ce sont des normes qui sont évolutives parce qu'il ne revient pas au juge de décider, à la place du législateur, de la conciliation des intérêts qui apparaît la plus opportune. Mais effectivement, cette balance des intérêts, une fois qu'elle est établie par la loi déclinée par le pouvoir réglementaire, ensuite le juge la met en œuvre dans les décisions qui sont chacune consacrées à un problème spécifique qui apparaît. Donc vous avez évoqué beaucoup de sujets, mais par exemple pour rebondir, vous avez évoqué vous-même une décision qui est la décision l'affaire du siècle. Donc là, par exemple, c'est une question d'engagement de la responsabilité. C'est un litige qu'on appelle un litige indemnitaire, avec ceci de particulier qu'il a été formé par des associations, sur le rôle desquelles on pourra revenir peut-être ultérieurement, qui ne demandaient pas une réparation du préjudice qu'elles subissaient elles-mêmes, mais une réparation. Évidemment, elles ont invoqué un préjudice moral, mais à côté de ça, il y a une notion qui est particulière dans le rôle de l'environnement qui est... Le préjudice écologique, qui montre bien que c'est un droit qui est objectivable, qui n'est pas personnel, et qui est en fait une norme juridique, le préjudice écologique, qui permet de voir qu'il y a un objet qui peut être réparé, qui est effectivement, même si la nature ne se défend pas elle-même, le droit permet à des personnes de défendre la nature au nom de la collectivité. Mais l'affaire du siècle, c'est une question climatique. C'est un outil qui était donné une action indemnitaire. Il y a une autre affaire très célèbre qui est l'affaire Grande-Synthe, qui porte sur le même sujet mais avec un autre outil, qui est un recours en excès de pouvoir qu'on a appelé « toutes mesures utiles » . Là, on regarde plus vers l'avenir, on ne regarde pas par le passé. Est-ce que l'État a fauté en ne prenant pas suffisamment de mesures par le passé ? Mais l'affaire Grande-Synthe, c'est une affaire dont beaucoup d'étudiants ont entendu parler. C'est aussi une manière pour le juge de se saisir de cet objet climatique en regardant quelle est la norme applicable, en reconnaissant que le législateur a voulu conférer une force contraignante à un objectif de réduction effectivement de dégâts d'effets de serre, à une trajectoire, et donc le juge se fait juge du respect de la trajectoire pour l'avenir. Donc effectivement, on a plusieurs outils quand on est juge et qu'on est confronté à ces questions-là. Parce qu'on a des normes qui nous permettent de nous en saisir. Donc le juge ne peut pas de lui-même révolutionner les choses, mais effectivement, tant qu'on a des normes, et plus on aura de normes, plus le juge pourra s'en saisir. On a d'autres affaires assez emblématiques sur la biodiversité. Vous l'avez dit, donc la biodiversité, sans parler de l'affaire en cours sur la 69, mais effectivement, ce sont des questions qui reviennent de façon très récurrente dans le contentieux. La question de savoir dans quelle mesure on peut déroger à l'interdiction de destruction ou de perturbation de l'habitat d'une espèce protégée est une des conditions doctroies de cette dérogation qui est... Existe en droit, c'est cette fameuse condition de la raison impérative d'intérêt public majeur et c'est là que peuvent entrer en ligne de compte des intérêts divergents qui peuvent permettre l'octroi de la dérogation. Et donc le juge doit aussi regarder si, oui ou non, il y a matière à reconnaître une raison impérative d'intérêt public majeur et parfois il est aidé par le législateur qui lui-même octroie, de lui-même octroie une présomption. D'une telle raison, et ça a été le cas par exemple très récemment pour le développement des énergies renouvelables, parce que le développement des énergies renouvelables contribue à la lutte contre le changement climatique et aussi suicide des questions de destruction de biodiversité. Quand on doit construire un grand parc éolien ou une grande centrale photovoltaïque, il y a des intérêts à concilier. Récemment, le législateur a dit, pour un projet d'énergie renouvelable qui dépasse un certain seuil, il y a... présomption de raison impérative d'intérêt public majeur qui permet de remplir une des conditions de la dérogation espèce protégée. C'est pour vous donner un petit peu des exemples de ce que le juge fait. Il regarde les normes applicables qui évoluent sans cesse et effectivement par exemple sur la pollution de l'air que vous avez évoqué aussi, on a des normes qui viennent du droit de l'Union Européenne dont le juge s'est saisi également dans une autre affaire dont beaucoup d'entre vous ont entendu parler qui est l'affaire des Amis de la Terre. et qui pose la question de savoir si les valeurs limites de pollution de l'air sont ou non respectées et à plus ou moins de rêve échéance. Effectivement, si le législateur supprime des outils de lutte contre la pollution de l'air, ça a une incidence directe sur la façon dont le juge pourra appréhender le respect à l'avenir des valeurs limites. Donc c'est un petit peu des exemples pour montrer... Voilà, le juge n'évolue pas dans un espace philosophique, il évolue dans un cadre normatif qui est établi, qui lui est extérieur, mais dont il doit pleinement tenir compte et qui est évolutif en fonction, effectivement. Mais vous l'avez évoqué aussi, de la conciliation des intérêts. Il y aurait encore beaucoup de choses à dire, mais peut-être qu'on rentrera plus...
Avant de rentrer effectivement dans comment le juge travaille, peut-être un petit regard sur l'international ?
Alors si on en vient en comparaison par rapport à notre droit public français, et si vous me le permettez, je voudrais commencer par ne pas regarder très loin et rester en droit français et jeter un oeil vers le droit privé. Parce que l'environnement, ce n'est naturellement pas que du droit public, il énerve aussi même d'abord le droit privé. Je voudrais juste en donner quelques exemples. D'abord, le contexte de l'entreprise, le contexte du travail, est probablement le premier environnement susceptible d'avoir une incidence sur notre santé et c'est pour cette raison aussi le premier qui a fait l'objet de réglementations. La loi de 1898 sur les actions du travail est peut-être une des premières manifestations. Ensuite, l'obligation qui pèse sur chacun de préserver l'environnement, qui est consacrée à la charte de l'environnement, elle s'est traduite aussi pour l'entreprise, d'abord par le développement de ce qu'on appelle la responsabilité sociale des entreprises, la RSE, mais aussi, sous l'inclusion du droit européen, ça a été évoqué par la reconnaissance d'un véritable devoir de vigilance qui s'impose aux entreprises. Enfin, c'est dans le code civil, et à la suite du scandale mettant en jeu la responsabilité environnementale. d'entreprises privées qu'a été introduite la notion de préjudice écologique que vous évoquiez tout à l'heure et que le juge administratif applique aujourd'hui en appliquant directement le code civil, sans en faire une lecture à la blanco, autonome, en tout cas pas encore aujourd'hui à mes yeux, peut-être que ça viendra. Si l'on quitte le droit français, on se rend rapidement compte que les problématiques environnementales d'une part posent des questions juridiques partout dans le monde, mais aussi d'autre part qu'elles n'y sont pas nécessairement traitées de la même manière. Cela tient pour beaucoup, je crois, à des considérations en fonction d'ordre culturel et au rapport que les sociétés entretiennent avec la nature. On songe bien sûr à la question de la personnalisation de la nature, en faire une personne juridique, lui donner des droits, lui permettre d'agir. C'est le cas par exemple dans la constitution équatorienne depuis 2007, la nature est reconnue comme une personne juridique. Ou c'est le cas de certaines composantes de la nature, comme des fleuves, cela a été reconnu par des tribunaux en Nouvelle-Zélande. en Inde également en 2017. Cette approche juridique s'inscrit dans une conception qu'on peut dire animiste du monde, que notre habituelle fiction juridique de la personnalité juridique peine un peu à restituer dans nos sociétés occidentales, malgré, je l'ai dit, des tentatives récentes qui procèdent pour l'heure essentiellement d'initiatives citoyennes. Au-delà de ces exemples très ponctuels dans le détail lesquels on ne pourrait pas rentrer, l'acquisition de l'environnement est une problématique, on le sait, qui est globale. Elle est donc aussi le terrain d'élection d'une action internationale, d'une négociation internationale, de grands traités. En fait, vous l'avez dit tout à l'heure, les dix ans de l'accord de Paris, on voit il y a quelques jours encore, on a vu le sommet à Nice où elle est en... Discussion, un projet de traité sur la réduction du plastique. Ces deux exemples montrent à la fois ce que l'on peut tirer de l'action internationale, c'est-à-dire enclencher une réflexion, enclencher un mouvement. Il y a une grande force d'inertie dans la production des droits internationaux, mais qui se lance dans les conventions d'art russe, la déclaration de Rio, l'accord de Paris. Et puis de tout ça, on forge l'obligation qui pèse et que le juge a reconnue dans Grande-Synthe de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de respecter ses engagements. Donc il y a une force de mouvement qui est enclenchée sur le plan international, et en même temps que c'est compliqué, que c'est difficile de parvenir à un accord, de faire participer suffisamment d'acteurs internationaux. On voit bien que la négociation sur le traité plastique se fait sans la Chine et sans les Etats-Unis, ce qui compromet quand même, étant donné que ce sont les deux premiers producteurs de plastique. Donc c'est à la fois un instrument sur lequel on doit s'appuyer, et un instrument qui est extrêmement difficile à mettre en œuvre. Alors enfin pour terminer, la question climatique. Et par hypothèse, celle qui s'oppose partout dans le monde et qui offre un exemple qu'on pourrait dire parfait, je crois, d'un nouveau type de dialogue international des juges, où chacun observe ce que l'autre fait. Donc la question de la protection de l'environnement et du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé que vous avez évoqué tout à l'heure est aujourd'hui abordée au niveau européen, à travers l'intervention d'un autre juge, la Cour européenne des droits de l'homme, à travers un autre prisme peut-être, qui est celui, justement, des droits de l'homme. La Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a ainsi rendu trois décisions très remarquées et dans ces trois décisions, j'y reviendrai peut-être tout à l'heure, elle n'a condamné, si j'ose dire, que l'un des trois états qui était poursuivi, dont la responsabilité était recherchée, c'était la Suisse. Non pas parce que la Suisse protège moins, enfin non pas parce que la Suisse... protège moins bien l'environnement ou réduit moins bien ses émissions de gaz à effet de serre, mais pour la considération très contentieuse, technique, que les requérants suisses sont les seuls à avoir franchi le seuil de la recevabilité de leur action. En l'occurrence, il s'agissait d'une association de seniors suisses, de personnes âgées, qui s'était donné pour objet la défense de cette catégorie particulière de personnes vulnérables et qui, au regard de cet objet associatif, pouvait être regardée comme une victime et avoir intérêt à agir. Alors que, dans les deux autres affaires, celle concernée le Portugal, notamment, elle était portée par un collectif de jeunes mineurs qui agissaient au nom des générations futures et qui se sont vus dénier la qualité de victime du fait, notamment de leur caractère de mineurs. Et s'agissant de la France, l'action était portée par Dominien Carême qui avait agi aussi en tant que maire de Grande-Synthe, mais là en Lucas, en tant que résident de Grande-Synthe, en disant qu'il allait être victime de la montée des eaux dans sa commune. Et la Cour européenne des droits de l'homme dit ici qu'il n'a pas non plus la qualité de victime, car il n'est touché que trop indirectement, qu'au demeurant il va déménager. Et donc il n'y a pas de problème in fine pour la France. Je crois que ces décisions, on y reviendra, révèlent à la fois la potentialité de cette action et de cet usage des droits de l'homme pour protéger l'environnement, et peut-être aussi toutes ses limites.
Merci beaucoup pour ce cadre juridique maintenant posé. Je vous propose qu'on passe à la deuxième partie, on va rentrer dans les coulisses finalement du juge administratif. Comment le juge administratif travaille avec ce cadre qu'on a vu extrêmement fourni ? Quel est son rôle ? Est-ce que vous pouvez un peu nous expliquer finalement comment vous travaillez au quotidien avec toute cette... cette inflation normative et puis effectivement le recours des associations de plus en plus important auprès de vous.
Oui, merci. Justement, j'avais envie de rebondir sur les propos de M. Deforte. La première question peut-être que le juge se pose, au-delà de sa propre compétence pour gérer l'affaire qui lui est soumise, c'est la recevabilité de la requête. Et alors là, effectivement, on a cet outil formidable en France qui est... De reconnaître l'intérêt pour agir des associations qui sont agréées pour la protection de l'environnement. Et dès lors qu'elles reçoivent cet agrément, qui obéit à certaines conditions en fonction de leur objet statutaire, elles reçoivent la qualité, leur reconnaissant intérêt pour agir contre tout. toute décision administrative qui porte atteinte à cet objet statutaire. Donc on n'a pas forcément, dès lors que c'est une association qui est agréée pour la protection de l'environnement, ça ouvre les portes, ça ouvre le prétoire et ça donne accès aux juges. De manière générale, le recours en excès de pouvoir en droit français est une notion assez généreuse de la recevabilité, mais pour une association de protection de l'environnement, c'est encore plus automatique. Ce qui nous permet de nous saisir de sujets dont on n'aurait pas forcément eu à connaître si le requérant n'avait pas pu prouver son intérêt pour agir contre une décision particulière. Donc ça, c'est quand même un outil formidable. C'est la recevabilité de la requête qu'on reconnaît grâce à ça assez largement dès lors que c'est une association qui l'apporte. Ça ne veut pas dire que nous ouvrons uniquement notre prétoire aux associations, mais les associations ont cette facilité d'accès aux juges et elles ne s'en privent pas. Et d'autres questions qui peuvent se poser dans les premières questions qui nous parviennent, c'est, on l'a aussi un petit peu évoqué en filigrane, c'est la portée normative de la norme qui est invoquée. La force contraignante qui est associée à cette norme, c'est une question qui se pose souvent en réalité en matière environnementale, pas seulement en matière environnementale, mais souvent parce que les... dispositions législatives sont parfois rédigées de manière ce qu'on appelle programmatique. Très récemment, le Conseil d'État s'est prononcé sur la question de savoir si la loi aussi très récente qui porte sur la souveraineté alimentaire, en tant qu'elle dispose, qu'elle précise, qu'à l'avenir, les interdictions... de substances néonicotinoïdes qui seraient prononcées par les autorités françaises, pour le dire autrement, que la France ne pourrait plus prononcer une interdiction sur une substance qui a par ailleurs été autorisée à l'échelon européen. C'est une question aussi un peu de hiérarchie des normes et de procédure. Il faut qu'il y ait une certaine procédure pour l'autorisation. Si une substance est autorisée à l'échelle européenne, la France ne pourrait pas l'interdire à l'avenir. C'est un peu ce que les législateurs ont décidé dans un mouvement. plus général qu'on connaît ces derniers mois, ce qui est dans les médias nommé comme du détricotage de certaines normes environnementales. On a cette disposition-là, le juge est confronté à une disposition de cet ordre-là et doit se poser la question de, est-ce que c'est normatif ? Est-ce que moi, juge, j'en tiens compte pour me prononcer sur l'affaire qui m'est soumise, c'est-à-dire cette décision d'interdiction de myonicotinoïdes, ou est-ce qu'en réalité, ça n'a qu'un caractère programmatique, ton jeu ne peut tirer, moi, aucune conséquence ? Donc voilà, c'est un peu la force normative de ce qui est écrit et de ce qui nous est invoqué. Ça, c'est une question que se pose le juge de manière générale.
Juste pour répondre un peu peut-être au cri d'alarme de tout à l'heure d'Éloïse sur qu'est-ce que peut faire le juge finalement concrètement. Là, vous nous avez expliqué effectivement tout le cadre juridique, mais comment le juge finalement a un pouvoir d'action face à ces normes pour répondre finalement à cette demande ? qu'a faite Elisabeth ?
Alors, il y a des outils particuliers, qui ne sont pas propres au droit de l'environnement. Il y a un premier outil qui est, quand vraiment une situation d'urgence apparaît, le juge peut réagir par des procédures d'urgence, qui valent aussi pour le droit de l'environnement. Donc, on connaît, je ne vais pas les détailler ici, parce que ce n'est pas l'objet, mais le référé suspension, le référé le cas échéant liberté. Mais ça, c'est une question sur laquelle on prend à revenir. Est-ce que c'est un droit de liberté fondamentale ? Ça a été reconnu très récemment par le juge des référés du Conseil d'État. Mais on a aussi des outils des référés d'urgence propres aux droits de l'environnement. Ça, c'est aussi une dimension particulière de l'environnement qui a une forte dimension procédurale, les garanties procédurales, qui reviennent souvent. Pour un projet d'une certaine taille qui répond à un certain seuil, il faut élaborer une étude d'impact. parfois une évaluation environnementale. Et donc, si cette étude ou cette évaluation fait défaut, le juge peut d'office suspendre la mesure. Donc ça, c'est des outils qui sont propres au droit de l'environnement. On a d'autres outils qui ne sont pas propres au droit de l'environnement, mais dont le juge de l'environnement s'est saisi, qui sont l'injonction et la streinte. Donc, l'injonction, pour reprendre des exemples dont on a déjà parlé, dans l'affaire Grande-Synthe, le juge a enjoint au gouvernement de prendre... qu'on a appelé toutes mesures utiles. Donc en fait, il ne dit pas quelles mesures il faut prendre, mais il lui dit maintenant qu'il va falloir faire plus d'efforts pour respecter la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Et ça, c'est quand même un outil formidable dont dispose le juge, de dire, bon ben voilà, moi je ne peux pas me contenter de dire la norme est violée, je peux vous dire, maintenant il faut faire plus avant telle échéance. Et si ça n'est pas respecté, le juge dispose d'un autre outil, qui est celui de l'astreinte, qui n'a pas été mobilisé dans l'enceinte, en tout cas pas à ce stade. mais qui a été mobilisé dans l'affaire des Amis de la Terre, avec un montant record, et qui a été prononcé par l'Assemblée du contentieux, donc la plus haute...
formation de jugement au sein du Conseil d'État. Et une fois que la streinte est prononcée, ensuite, ça veut dire que s'enclenche un nouveau litige qui est de vérifier dans le contentiel d'exécution, le litige de l'exécution, savoir si on liquide la streinte, à quel montant, etc. Ça veut dire aussi que ces affaires-là ne quittent pas le prétoire parce qu'elles reviennent à intervalles réguliers. Le juge doit s'interroger sur l'exécution de sa propre décision. Donc ça, c'est des outils assez forts qui sont dans nos mains. Le juge dispose de cet outil-là pour faire intervenir oralement les parties ou alors leur demander des pièces complémentaires, des analyses complémentaires pour pouvoir se prononcer sur des questions complexes. Donc, on n'est pas démuni. Effectivement, on est tenu par les normes, mais on sait agir en fonction des normes qui nous sont soumises. Et une fois qu'il est établi qu'une norme, qu'une disposition a une portée normative certaine et qu'elle n'est pas respectée, à ce point-là, on peut enclencher des dynamiques qui permettent qu'elle le soit à brève échéance.
Est-ce que ça vous rassure, Heloise, ce que vous voulez ? Oui, c'est rassurant. Après, je me posais aussi la question par rapport à la quantité de ce contentieux. J'ai l'impression que c'est un contentieux récent, mais qui continue à augmenter et qui va sûrement continuer d'augmenter. Et je me demandais si on ne pouvait pas imaginer, comme c'est le cas au Chili, un juge administratif qui soit spécialisé dans le contentieux de l'environnement.
En réalité, la spécialisation, elle existe. De manière générale, ça c'est un débat. On pourrait dire qu'il faut qu'il y ait un juge spécialisé pour beaucoup de matières. Elle se fait, mais il n'est pas non plus bon, et c'est aussi pour ça qu'on regarde d'autres sujets, que le juge se spécialise sur une unique matière sans voir ce qui se passe ailleurs, parce qu'en réalité, tout est imbriqué. C'est bien aussi d'avoir connaissance et des mécanismes de pensée qui peuvent toucher d'autres pans du droit. et par ailleurs... Il est bon que plusieurs personnes regardent ces sujets-là. Donc voilà, au Conseil d'État, on est une chambre spécialisée, mais il y a une autre chambre qui, en réalité, regarde aussi ces sujets-là sous l'angle des questions agricoles et de pêche. De mon point de vue, c'est plutôt bien qu'il y ait une répartition du contentieux pour qu'on puisse aussi échanger sur les points de vue, que ce ne soient pas toujours les mêmes personnes qui s'occupent de toujours les mêmes sujets, parce que ça peut induire un biais peut-être infini. Donc c'est bien qu'il y ait aussi une forme de... collégialité plus générale sur ce sujet-là.
Merci beaucoup. Vous avez commencé à ouvrir le champ des grandes questions d'avenir qui se posent. Est-ce que vous voulez peut-être pour conclure synthétiser un peu, nous aider à mieux se projeter et nous projeter sur demain, sur les grandes questions, les limites, les freins ?
Alors en guise de conclusion, que dire ? Un peu de pessimisme, peut-être. Je le crains. A l'heure aujourd'hui où l'administration américaine, l'administration Trump s'est lancée dans une véritable guerre contre la science et tout particulièrement contre celle qui permettrait de mettre en lumière les risques pour la planète, pour l'environnement, pour la santé humaine au nom d'une liberté de vivre, d'une liberté de jouir du monde sans entrave, mais l'idée même d'un droit de l'environnement qui ne peut s'attuer que sur la science, que sur la connaissance du monde, elle se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins pour ne pas dire menacée. menacé là-bas, mais peut-être aussi menacé ici. On l'a perçu à travers les échanges d'aujourd'hui, le droit de l'environnement a d'abord été conçu, mais demeure aussi viscéralement un droit de police, c'est-à-dire un droit qui impose, un droit qui interdit, un droit surtout qui restreint, conditionne l'exercice de telle ou telle liberté. Le droit de l'environnement, et c'est peut-être sa principale faiblesse, se heurte donc à la liberté, il a face à lui la liberté. Et même s'il le fait toujours avec pour perspective de préserver la vie, de préserver la santé, il est chaque jour, je crois, sommé de se justifier pour cette raison, parce qu'il a face à lui la liberté. Alors l'idée, la tentation, pourrait alors de faire de ce droit de l'environnement une liberté, liberté contre liberté, de faire du droit de l'environnement un droit à l'environnement et de se focaliser sur cette optique-là en n'ayant plus l'obstacle de la liberté, puisque C'est la liberté, alors vous l'avez dit, de radier dans un environnement respectueux, équilibré et respectueux de la santé, et elle était reconnue comme une liberté fondamentale au sens de l'article 521-2 sur le référé liberté. Et puis on l'avait aussi, c'est cette voie-là qui est empruntée lorsqu'on appelle à la Cour européenne des droits de l'homme, on oppose la liberté à la liberté. Si ce choix est séduisant, bien entendu, s'il ne manque pas d'ouvrir... des perspectives stimulantes qu'on attend beaucoup. Je crois qu'il s'avère encore en partie au moins quelque peu décevant. Les arrêts du 29 avril de la Cour européenne des droits de l'homme rejettent les requêtes des enfants en portugais, rejettent les requêtes de des mains carême en leur déniant la qualité de victime. Je crois que c'est assez révélateur, car la justice, surtout si elle poursuit une protection des droits fondamentaux, la justice ne peut pas faire l'économie de l'identification de parties, de l'identification de requérants, de l'identification de victimes. Or, s'agissant du contentieux climatique, s'agissant du réchauffement climatique, nous sommes tous victimes, ou alors personne ne l'est. Pris entre l'interdiction d'une action populaire qui serait reverte à tous, et la nécessité quand même de prendre acte du caractère systématique. globale du phénomène que constitue le réchauffement climatique, les instruments procéduraux, la technique procédurale dont on dispose aujourd'hui, même celle qui met en œuvre les droits fondamentaux devant la CEDH, tant au niveau national qu'européen, s'avèrent encore, je crois, incertains. Peut-être qu'on aura des évolutions, peut-être qu'on élargira la qualité de victime, peut-être, peut-être. C'est bien aussi, je crois, la raison pour laquelle on ne peut pas tout attendre du juge sur la question. Et que ces contentieux, les contentieux climatiques, les contentieux environnementaux, sont ici une autre manière, pas alternative mais complémentaire, d'incarner l'action associative, citoyenne, politique, qui seule pourra, peut l'espérer, conduire aux décisions que la situation impose.
Je crois que je terminerai sur ce constat qui n'est pas si pessimiste que ça.
Merci beaucoup et merci à vous trois. Et donc rendez-vous pour notre troisième podcast sur les référés.
Description
Deuxième épisode du podcast réalisé en partenariat avec les étudiants de CY Cergy Paris Université sur le thème du droit de l’environnement. Invités :
Maïlys Lange, rapporteure publique,
Benjamin Defoort, professeur CY Cergy Paris Université,
Eloïse Chenal, étudiante CY Cergy Paris Université.
Hébergé par Ausha. Visitez ausha.co/politique-de-confidentialite pour plus d'informations.
Transcription
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une série proposée par Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Dans cette série, nous explorons les grands sujets qui traversent le droit, l'action publique et l'actualité à travers les regards croisés d'étudiants, d'universitaires et de juges au Conseil d'État. À chaque épisode, des thèmes différents, des invités différents, mais toujours le même objectif, rendre accessible le droit public et montrer qu'il irrigue notre société. Dans ce deuxième épisode, nous allons parler d'environnement, un vaste sujet hautement d'actualité qui s'est considérablement développé et complexifié ces dernières années, pour aujourd'hui jouer un rôle central dans le pilotage de nos politiques publiques. Alors, où en est-on ? Quelles sont les questions posées aux juges administratifs ? Quels sont les bénéfices, mais aussi les risques, de cette inflation normative ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Bonjour, je suis Maëlys Lange, je suis membre du Conseil d'État et j'exerce actuellement des fonctions de rapporteur public à la sixième chambre de la section du contentieux qui s'occupe de droits de l'environnement.
Bonjour, je suis Benjamin Defort, je suis professeur de droit public à Sergi-Paris Université et co-directeur du Master droit des contentieux publics.
Bonjour, je suis Héloïse Chenal, étudiante en Master 2 de liberté fondamentale.
Merci à vous trois. pour démarrer ce podcast. Monsieur Lefort, peut-être nous dire pourquoi on a choisi ce sujet pour ce deuxième podcast.
Alors, pourquoi ce sujet ? Avant d'y répondre, je voudrais quand même donner quelques brefs éléments de définition. L'environnement, pour faire simple, c'est tout ce qui nous entoure. Ou pour reprendre la formule d'Albert Einstein, très célèbre, c'est tout ce qui n'est pas moi. Or, c'est précisément parce qu'on a progressivement pris conscience que cet environnement qui nous entoure pourrait avoir des incidences plus ou moins direct sur nous, sur notre bien-être, sur notre santé, qu'il est devenu un objet de protection. Et c'est là que le droit s'en saisit, afin de forger des réglementations, des politiques publiques, qui sont destinées à garantir cette protection efficace de l'environnement, mais aussi à préserver la santé des populations. Car c'est nous, avant tout, que nous protégeons en protégeant l'environnement. Alors pourquoi ce sujet maintenant ? Car il est, vous l'avez dit, au cœur de l'actualité. On peut observer en effet une multiplication exponentielle des normes en la matière, qu'elles soient locales, nationales, globales. Mais on observe aussi un appel de plus en plus fréquent aux juges pour qu'ils soient amenés à trancher telle ou telle problématique environnementale qu'elle concerne le changement climatique, la pollution atmosphérique ou l'effondrement de la biodiversité. Et surtout pour tenter qu'on obtienne de lui qu'il contraigne les pouvoirs publics à agir pour y faire face. Mais le sujet s'avère aussi hautement sensible, car perméable à des enjeux sociaux et politiques. C'est la fameuse opposition entre la fin du monde et la fin du mois. Si bien que l'environnement, et le droit de l'environnement, se trouve aujourd'hui dans une situation assez paradoxale. D'un côté, l'environnement, vous l'avez dit, est incontestablement devenu un enjeu transversal, majeur, qui inerde toutes les politiques publiques. Mais de l'autre, et par un singulier effet de retournement, on constate aussi un mouvement inverse de méfiance. de défiance envers ce qui est perçu par certains comme un excès de réglementation, comme un frein à l'activité économique, à la souveraineté agricole, comme le vecteur d'une écologie qui ne serait pour certains que punitive. Alors la question environnementale, c'est la raison pour laquelle on a choisi ce thème, est particulièrement révélatrice de ce que le droit peut nous dire des enjeux qui traversent nos sociétés contemporaines et de sa propension à être mobilisé comme un outil au service d'une cause ou d'une autre.
Merci beaucoup. Alors je vous propose de structurer notre conversation en trois temps, si ça vous va. Peut-être qu'on va d'abord poser le cap théorique, pour comprendre un peu où en est finalement le droit de l'environnement. Une deuxième partie, on va rentrer dans la pratique, dans les coulisses du juge administratif. Et puis une troisième partie un peu conclusive, pour ouvrir le champ et se poser ces questions, celles que vous avez commencé à aborder sur effectivement les risques, les limites de cette inflation normative. Peut-être pour commencer... Héloïse, posons un peu le cadre. La place du droit dans les sujets environnementaux en France, où en est-on ? Quelle est l'évolution depuis ces dernières années ?
Auparavant, la nature a été surtout vue comme une ressource, c'est-à-dire que le droit encadrait son exploitation en réalité par la chasse, par l'eau. Aujourd'hui, l'environnement, on conscientise le fait que peut-être il a besoin d'une protection en soi. et qui peut être aussi un droit à l'environnement pour chacun. Et ça, c'est quelque chose de réellement nouveau. En France, on a une vision très anthropocentrée du droit de l'environnement, c'est-à-dire qu'on commence à s'inquiéter en réalité que quand l'environnement... extrêmement dégradé, il devient un danger pour notre santé. Donc on protège la nature pour protéger l'homme en réalité. Et ce n'est pas forcément le cas dans d'autres pays où la nature peut avoir une place beaucoup plus sacrée. Dans les années 70, c'est ce moment-là où le droit de l'environnement s'est renforcé. Avant, il y avait vraiment une logique de police administrative, c'est-à-dire qu'on interdisait uniquement les attentes les plus graves. Maintenant, on peut dire que c'est plus un outil... En partie, un outil de prévention, de régulation, peut-être un droit de lutte contre les déséquilibres entre l'homme et la nature. Il y a eu en fait un tournant décisif, c'est la Charte de l'environnement qui a été adoptée en 2004 et intégrée dans la Constitution. L'article 1 consacre un droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Et la Charte, elle ne donne pas de définition de l'environnement. Mais ça a permis une évolution législative pour définir ce terme. Aujourd'hui, il comprend la terre, la mer, l'air, l'eau, les animaux, mais aussi les plantes et les paysages. Tout ça, ça forme un bien commun que la société s'engage à protéger. Dans cette charte, elle pose des principes fondateurs du droit de l'engagement qui sont reconnus au niveau international. Il y a par exemple le développement durable. qui concilie croissance économique, justice sociale et respect écologique, mais aussi la prévention, c'est-à-dire le fait de penser à l'environnement dès la mise en place de politiques publiques. Troisièmement, il y a le principe de précaution, qui est que si jamais il y a une incertitude scientifique, on va éviter d'agir pour éviter des dommages irréversibles à l'environnement. Quatrièmement, le principe du pollueur-payeur, celui qui dégrade. de payer. Et cinquièmement, le fait que les citoyens ont un droit à l'information et à la participation dans les décisions qui concernent l'environnement. Moi, j'ai l'impression que le droit de l'environnement, il avance un peu par à-coups, par des crises, par des mobilisations, mais en même temps, c'est réellement un levier incontournable dans la transition écologique parce qu'il structure les politiques publiques, il encadre les comportements et il impose des limites. Un bon exemple, c'est selon moi la décision de l'affaire du siècle en 2021, où le juge administratif a reconnu la responsabilité de l'État face à son inaction climatique et il a demandé de réparation. Et donc là, pour moi, ça montre que les engagements climatiques, ce ne sont plus uniquement des promesses politiques, mais c'est aussi des obligations que le juge peut contrôler. Et donc on peut dégager trois grands axes, le climat, la biodiversité et les pollutions. D'abord pour le climat. C'est probablement le plus médiatisé. On peut parler du droit qui encadre les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, les énergies renouvelables, l'adaptation des infrastructures au changement climatique. Ensuite, par rapport à la biodiversité, en France aujourd'hui, on a plus de 1200 espèces animales, végétales qui sont protégées. Donc ça veut dire que le droit interdit ou encadre leur destruction. Le Code de l'environnement prévoit aussi certains aménagements, par exemple les parcs naturels ou les plans d'action pour les espèces menacées. Le droit touche à toutes les pollutions, l'eau, l'air, les sols, la pollution sonore, la pollution lumineuse, la pollution chimique. Il fixe des seuils, des normes et impose des contrôles des activités agricoles, industrielles. Mais au quotidien, ça ne veut pas dire uniquement. Que le droit agisse sur les entreprises ou l'État, il agit aussi pour les individus lambda, comme vous et moi. Il encourage par exemple l'agriculture biologique, les circuits courts. Le droit oblige parfois les propriétaires à rénover les appartements qui sont considérés pêcheurs thermiques. Il encadre la gestion des déchets par exemple avec la loi anti-gaspillage de 2020 qui a mis fin au plastique à usage unique d'ici 2040. Et finalement il régule l'eau, la chasse, les pêches, les feux de jardin. les produits chimiques, les emballages. Il agit en fait sur tous nos gestes ordinaires. Mais j'ai l'impression aussi qu'il y a certaines limites aux droits de l'environnement, que celui-ci entre parfois en conflit avec d'autres intérêts, comme par exemple l'intérêt général. Quand un grand projet est autorisé, c'est parfois certaines pollutions en réalité qui sont autorisées si le projet en lui-même est indispensable pour le pays. Et finalement, la dernière limite selon moi, c'est que la société donne plus d'importance à l'économie qu'à l'écologie. Elles préfèrent parfois la croissance à court terme des profits à la protection de l'environnement tant qu'il n'y a pas une crise, une inondation, une tempête. très grave. Ce qu'il faut en retenir pour moi de tout ça, c'est que le droit de l'environnement, ce n'est pas un droit qui agit sur la nature loin de nous, mais au contraire, un droit qui agit dans nos îles, dans nos maisons, pour tous, et parfois sans qu'on le sache. C'est un outil pour moi très utile face à la crise écologique, mais c'est aussi un outil peut-être perfectible, parce que c'est une réponse tardive, peut-être un droit du dernier recours, face à l'échec des politiques publiques. à l'échec de l'éducation, de l'incitation, de l'autorégulation. Ça fait aujourd'hui dix ans que les accords de Paris ont été adoptés, donc dix ans de promesses, de discours engagés, sans forcément qu'on puisse voir des forts effets de cet accord sur l'effondrement des écosystèmes, sur l'émission de gaz à effet de serre. Et ça questionne pour moi la place du droit de l'environnement et la place du juge. Je doute en réalité que... Le rôle du juge, soit de transformer en profondeur nos modèles économiques et nos modes de vie, et je doute aussi qu'il en ait les moyens, mais en même temps, en absence d'action politique, j'ai envie qu'il se saisisse plus de l'outil qu'est le droit de l'environnement.
Peut-être que le juge peut réagir.
Alors, remercie. Il y a beaucoup de sujets sur lesquels on pourrait réagir. peut-être la première chose à dire, c'est que le juge regarde d'abord quelles normes sont applicables. Donc, vous l'avez dit, tous les trois, dans ce domaine, de plus en plus de normes sont applicables. Ce sont des normes qui sont évolutives parce qu'il ne revient pas au juge de décider, à la place du législateur, de la conciliation des intérêts qui apparaît la plus opportune. Mais effectivement, cette balance des intérêts, une fois qu'elle est établie par la loi déclinée par le pouvoir réglementaire, ensuite le juge la met en œuvre dans les décisions qui sont chacune consacrées à un problème spécifique qui apparaît. Donc vous avez évoqué beaucoup de sujets, mais par exemple pour rebondir, vous avez évoqué vous-même une décision qui est la décision l'affaire du siècle. Donc là, par exemple, c'est une question d'engagement de la responsabilité. C'est un litige qu'on appelle un litige indemnitaire, avec ceci de particulier qu'il a été formé par des associations, sur le rôle desquelles on pourra revenir peut-être ultérieurement, qui ne demandaient pas une réparation du préjudice qu'elles subissaient elles-mêmes, mais une réparation. Évidemment, elles ont invoqué un préjudice moral, mais à côté de ça, il y a une notion qui est particulière dans le rôle de l'environnement qui est... Le préjudice écologique, qui montre bien que c'est un droit qui est objectivable, qui n'est pas personnel, et qui est en fait une norme juridique, le préjudice écologique, qui permet de voir qu'il y a un objet qui peut être réparé, qui est effectivement, même si la nature ne se défend pas elle-même, le droit permet à des personnes de défendre la nature au nom de la collectivité. Mais l'affaire du siècle, c'est une question climatique. C'est un outil qui était donné une action indemnitaire. Il y a une autre affaire très célèbre qui est l'affaire Grande-Synthe, qui porte sur le même sujet mais avec un autre outil, qui est un recours en excès de pouvoir qu'on a appelé « toutes mesures utiles » . Là, on regarde plus vers l'avenir, on ne regarde pas par le passé. Est-ce que l'État a fauté en ne prenant pas suffisamment de mesures par le passé ? Mais l'affaire Grande-Synthe, c'est une affaire dont beaucoup d'étudiants ont entendu parler. C'est aussi une manière pour le juge de se saisir de cet objet climatique en regardant quelle est la norme applicable, en reconnaissant que le législateur a voulu conférer une force contraignante à un objectif de réduction effectivement de dégâts d'effets de serre, à une trajectoire, et donc le juge se fait juge du respect de la trajectoire pour l'avenir. Donc effectivement, on a plusieurs outils quand on est juge et qu'on est confronté à ces questions-là. Parce qu'on a des normes qui nous permettent de nous en saisir. Donc le juge ne peut pas de lui-même révolutionner les choses, mais effectivement, tant qu'on a des normes, et plus on aura de normes, plus le juge pourra s'en saisir. On a d'autres affaires assez emblématiques sur la biodiversité. Vous l'avez dit, donc la biodiversité, sans parler de l'affaire en cours sur la 69, mais effectivement, ce sont des questions qui reviennent de façon très récurrente dans le contentieux. La question de savoir dans quelle mesure on peut déroger à l'interdiction de destruction ou de perturbation de l'habitat d'une espèce protégée est une des conditions doctroies de cette dérogation qui est... Existe en droit, c'est cette fameuse condition de la raison impérative d'intérêt public majeur et c'est là que peuvent entrer en ligne de compte des intérêts divergents qui peuvent permettre l'octroi de la dérogation. Et donc le juge doit aussi regarder si, oui ou non, il y a matière à reconnaître une raison impérative d'intérêt public majeur et parfois il est aidé par le législateur qui lui-même octroie, de lui-même octroie une présomption. D'une telle raison, et ça a été le cas par exemple très récemment pour le développement des énergies renouvelables, parce que le développement des énergies renouvelables contribue à la lutte contre le changement climatique et aussi suicide des questions de destruction de biodiversité. Quand on doit construire un grand parc éolien ou une grande centrale photovoltaïque, il y a des intérêts à concilier. Récemment, le législateur a dit, pour un projet d'énergie renouvelable qui dépasse un certain seuil, il y a... présomption de raison impérative d'intérêt public majeur qui permet de remplir une des conditions de la dérogation espèce protégée. C'est pour vous donner un petit peu des exemples de ce que le juge fait. Il regarde les normes applicables qui évoluent sans cesse et effectivement par exemple sur la pollution de l'air que vous avez évoqué aussi, on a des normes qui viennent du droit de l'Union Européenne dont le juge s'est saisi également dans une autre affaire dont beaucoup d'entre vous ont entendu parler qui est l'affaire des Amis de la Terre. et qui pose la question de savoir si les valeurs limites de pollution de l'air sont ou non respectées et à plus ou moins de rêve échéance. Effectivement, si le législateur supprime des outils de lutte contre la pollution de l'air, ça a une incidence directe sur la façon dont le juge pourra appréhender le respect à l'avenir des valeurs limites. Donc c'est un petit peu des exemples pour montrer... Voilà, le juge n'évolue pas dans un espace philosophique, il évolue dans un cadre normatif qui est établi, qui lui est extérieur, mais dont il doit pleinement tenir compte et qui est évolutif en fonction, effectivement. Mais vous l'avez évoqué aussi, de la conciliation des intérêts. Il y aurait encore beaucoup de choses à dire, mais peut-être qu'on rentrera plus...
Avant de rentrer effectivement dans comment le juge travaille, peut-être un petit regard sur l'international ?
Alors si on en vient en comparaison par rapport à notre droit public français, et si vous me le permettez, je voudrais commencer par ne pas regarder très loin et rester en droit français et jeter un oeil vers le droit privé. Parce que l'environnement, ce n'est naturellement pas que du droit public, il énerve aussi même d'abord le droit privé. Je voudrais juste en donner quelques exemples. D'abord, le contexte de l'entreprise, le contexte du travail, est probablement le premier environnement susceptible d'avoir une incidence sur notre santé et c'est pour cette raison aussi le premier qui a fait l'objet de réglementations. La loi de 1898 sur les actions du travail est peut-être une des premières manifestations. Ensuite, l'obligation qui pèse sur chacun de préserver l'environnement, qui est consacrée à la charte de l'environnement, elle s'est traduite aussi pour l'entreprise, d'abord par le développement de ce qu'on appelle la responsabilité sociale des entreprises, la RSE, mais aussi, sous l'inclusion du droit européen, ça a été évoqué par la reconnaissance d'un véritable devoir de vigilance qui s'impose aux entreprises. Enfin, c'est dans le code civil, et à la suite du scandale mettant en jeu la responsabilité environnementale. d'entreprises privées qu'a été introduite la notion de préjudice écologique que vous évoquiez tout à l'heure et que le juge administratif applique aujourd'hui en appliquant directement le code civil, sans en faire une lecture à la blanco, autonome, en tout cas pas encore aujourd'hui à mes yeux, peut-être que ça viendra. Si l'on quitte le droit français, on se rend rapidement compte que les problématiques environnementales d'une part posent des questions juridiques partout dans le monde, mais aussi d'autre part qu'elles n'y sont pas nécessairement traitées de la même manière. Cela tient pour beaucoup, je crois, à des considérations en fonction d'ordre culturel et au rapport que les sociétés entretiennent avec la nature. On songe bien sûr à la question de la personnalisation de la nature, en faire une personne juridique, lui donner des droits, lui permettre d'agir. C'est le cas par exemple dans la constitution équatorienne depuis 2007, la nature est reconnue comme une personne juridique. Ou c'est le cas de certaines composantes de la nature, comme des fleuves, cela a été reconnu par des tribunaux en Nouvelle-Zélande. en Inde également en 2017. Cette approche juridique s'inscrit dans une conception qu'on peut dire animiste du monde, que notre habituelle fiction juridique de la personnalité juridique peine un peu à restituer dans nos sociétés occidentales, malgré, je l'ai dit, des tentatives récentes qui procèdent pour l'heure essentiellement d'initiatives citoyennes. Au-delà de ces exemples très ponctuels dans le détail lesquels on ne pourrait pas rentrer, l'acquisition de l'environnement est une problématique, on le sait, qui est globale. Elle est donc aussi le terrain d'élection d'une action internationale, d'une négociation internationale, de grands traités. En fait, vous l'avez dit tout à l'heure, les dix ans de l'accord de Paris, on voit il y a quelques jours encore, on a vu le sommet à Nice où elle est en... Discussion, un projet de traité sur la réduction du plastique. Ces deux exemples montrent à la fois ce que l'on peut tirer de l'action internationale, c'est-à-dire enclencher une réflexion, enclencher un mouvement. Il y a une grande force d'inertie dans la production des droits internationaux, mais qui se lance dans les conventions d'art russe, la déclaration de Rio, l'accord de Paris. Et puis de tout ça, on forge l'obligation qui pèse et que le juge a reconnue dans Grande-Synthe de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de respecter ses engagements. Donc il y a une force de mouvement qui est enclenchée sur le plan international, et en même temps que c'est compliqué, que c'est difficile de parvenir à un accord, de faire participer suffisamment d'acteurs internationaux. On voit bien que la négociation sur le traité plastique se fait sans la Chine et sans les Etats-Unis, ce qui compromet quand même, étant donné que ce sont les deux premiers producteurs de plastique. Donc c'est à la fois un instrument sur lequel on doit s'appuyer, et un instrument qui est extrêmement difficile à mettre en œuvre. Alors enfin pour terminer, la question climatique. Et par hypothèse, celle qui s'oppose partout dans le monde et qui offre un exemple qu'on pourrait dire parfait, je crois, d'un nouveau type de dialogue international des juges, où chacun observe ce que l'autre fait. Donc la question de la protection de l'environnement et du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé que vous avez évoqué tout à l'heure est aujourd'hui abordée au niveau européen, à travers l'intervention d'un autre juge, la Cour européenne des droits de l'homme, à travers un autre prisme peut-être, qui est celui, justement, des droits de l'homme. La Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a ainsi rendu trois décisions très remarquées et dans ces trois décisions, j'y reviendrai peut-être tout à l'heure, elle n'a condamné, si j'ose dire, que l'un des trois états qui était poursuivi, dont la responsabilité était recherchée, c'était la Suisse. Non pas parce que la Suisse protège moins, enfin non pas parce que la Suisse... protège moins bien l'environnement ou réduit moins bien ses émissions de gaz à effet de serre, mais pour la considération très contentieuse, technique, que les requérants suisses sont les seuls à avoir franchi le seuil de la recevabilité de leur action. En l'occurrence, il s'agissait d'une association de seniors suisses, de personnes âgées, qui s'était donné pour objet la défense de cette catégorie particulière de personnes vulnérables et qui, au regard de cet objet associatif, pouvait être regardée comme une victime et avoir intérêt à agir. Alors que, dans les deux autres affaires, celle concernée le Portugal, notamment, elle était portée par un collectif de jeunes mineurs qui agissaient au nom des générations futures et qui se sont vus dénier la qualité de victime du fait, notamment de leur caractère de mineurs. Et s'agissant de la France, l'action était portée par Dominien Carême qui avait agi aussi en tant que maire de Grande-Synthe, mais là en Lucas, en tant que résident de Grande-Synthe, en disant qu'il allait être victime de la montée des eaux dans sa commune. Et la Cour européenne des droits de l'homme dit ici qu'il n'a pas non plus la qualité de victime, car il n'est touché que trop indirectement, qu'au demeurant il va déménager. Et donc il n'y a pas de problème in fine pour la France. Je crois que ces décisions, on y reviendra, révèlent à la fois la potentialité de cette action et de cet usage des droits de l'homme pour protéger l'environnement, et peut-être aussi toutes ses limites.
Merci beaucoup pour ce cadre juridique maintenant posé. Je vous propose qu'on passe à la deuxième partie, on va rentrer dans les coulisses finalement du juge administratif. Comment le juge administratif travaille avec ce cadre qu'on a vu extrêmement fourni ? Quel est son rôle ? Est-ce que vous pouvez un peu nous expliquer finalement comment vous travaillez au quotidien avec toute cette... cette inflation normative et puis effectivement le recours des associations de plus en plus important auprès de vous.
Oui, merci. Justement, j'avais envie de rebondir sur les propos de M. Deforte. La première question peut-être que le juge se pose, au-delà de sa propre compétence pour gérer l'affaire qui lui est soumise, c'est la recevabilité de la requête. Et alors là, effectivement, on a cet outil formidable en France qui est... De reconnaître l'intérêt pour agir des associations qui sont agréées pour la protection de l'environnement. Et dès lors qu'elles reçoivent cet agrément, qui obéit à certaines conditions en fonction de leur objet statutaire, elles reçoivent la qualité, leur reconnaissant intérêt pour agir contre tout. toute décision administrative qui porte atteinte à cet objet statutaire. Donc on n'a pas forcément, dès lors que c'est une association qui est agréée pour la protection de l'environnement, ça ouvre les portes, ça ouvre le prétoire et ça donne accès aux juges. De manière générale, le recours en excès de pouvoir en droit français est une notion assez généreuse de la recevabilité, mais pour une association de protection de l'environnement, c'est encore plus automatique. Ce qui nous permet de nous saisir de sujets dont on n'aurait pas forcément eu à connaître si le requérant n'avait pas pu prouver son intérêt pour agir contre une décision particulière. Donc ça, c'est quand même un outil formidable. C'est la recevabilité de la requête qu'on reconnaît grâce à ça assez largement dès lors que c'est une association qui l'apporte. Ça ne veut pas dire que nous ouvrons uniquement notre prétoire aux associations, mais les associations ont cette facilité d'accès aux juges et elles ne s'en privent pas. Et d'autres questions qui peuvent se poser dans les premières questions qui nous parviennent, c'est, on l'a aussi un petit peu évoqué en filigrane, c'est la portée normative de la norme qui est invoquée. La force contraignante qui est associée à cette norme, c'est une question qui se pose souvent en réalité en matière environnementale, pas seulement en matière environnementale, mais souvent parce que les... dispositions législatives sont parfois rédigées de manière ce qu'on appelle programmatique. Très récemment, le Conseil d'État s'est prononcé sur la question de savoir si la loi aussi très récente qui porte sur la souveraineté alimentaire, en tant qu'elle dispose, qu'elle précise, qu'à l'avenir, les interdictions... de substances néonicotinoïdes qui seraient prononcées par les autorités françaises, pour le dire autrement, que la France ne pourrait plus prononcer une interdiction sur une substance qui a par ailleurs été autorisée à l'échelon européen. C'est une question aussi un peu de hiérarchie des normes et de procédure. Il faut qu'il y ait une certaine procédure pour l'autorisation. Si une substance est autorisée à l'échelle européenne, la France ne pourrait pas l'interdire à l'avenir. C'est un peu ce que les législateurs ont décidé dans un mouvement. plus général qu'on connaît ces derniers mois, ce qui est dans les médias nommé comme du détricotage de certaines normes environnementales. On a cette disposition-là, le juge est confronté à une disposition de cet ordre-là et doit se poser la question de, est-ce que c'est normatif ? Est-ce que moi, juge, j'en tiens compte pour me prononcer sur l'affaire qui m'est soumise, c'est-à-dire cette décision d'interdiction de myonicotinoïdes, ou est-ce qu'en réalité, ça n'a qu'un caractère programmatique, ton jeu ne peut tirer, moi, aucune conséquence ? Donc voilà, c'est un peu la force normative de ce qui est écrit et de ce qui nous est invoqué. Ça, c'est une question que se pose le juge de manière générale.
Juste pour répondre un peu peut-être au cri d'alarme de tout à l'heure d'Éloïse sur qu'est-ce que peut faire le juge finalement concrètement. Là, vous nous avez expliqué effectivement tout le cadre juridique, mais comment le juge finalement a un pouvoir d'action face à ces normes pour répondre finalement à cette demande ? qu'a faite Elisabeth ?
Alors, il y a des outils particuliers, qui ne sont pas propres au droit de l'environnement. Il y a un premier outil qui est, quand vraiment une situation d'urgence apparaît, le juge peut réagir par des procédures d'urgence, qui valent aussi pour le droit de l'environnement. Donc, on connaît, je ne vais pas les détailler ici, parce que ce n'est pas l'objet, mais le référé suspension, le référé le cas échéant liberté. Mais ça, c'est une question sur laquelle on prend à revenir. Est-ce que c'est un droit de liberté fondamentale ? Ça a été reconnu très récemment par le juge des référés du Conseil d'État. Mais on a aussi des outils des référés d'urgence propres aux droits de l'environnement. Ça, c'est aussi une dimension particulière de l'environnement qui a une forte dimension procédurale, les garanties procédurales, qui reviennent souvent. Pour un projet d'une certaine taille qui répond à un certain seuil, il faut élaborer une étude d'impact. parfois une évaluation environnementale. Et donc, si cette étude ou cette évaluation fait défaut, le juge peut d'office suspendre la mesure. Donc ça, c'est des outils qui sont propres au droit de l'environnement. On a d'autres outils qui ne sont pas propres au droit de l'environnement, mais dont le juge de l'environnement s'est saisi, qui sont l'injonction et la streinte. Donc, l'injonction, pour reprendre des exemples dont on a déjà parlé, dans l'affaire Grande-Synthe, le juge a enjoint au gouvernement de prendre... qu'on a appelé toutes mesures utiles. Donc en fait, il ne dit pas quelles mesures il faut prendre, mais il lui dit maintenant qu'il va falloir faire plus d'efforts pour respecter la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Et ça, c'est quand même un outil formidable dont dispose le juge, de dire, bon ben voilà, moi je ne peux pas me contenter de dire la norme est violée, je peux vous dire, maintenant il faut faire plus avant telle échéance. Et si ça n'est pas respecté, le juge dispose d'un autre outil, qui est celui de l'astreinte, qui n'a pas été mobilisé dans l'enceinte, en tout cas pas à ce stade. mais qui a été mobilisé dans l'affaire des Amis de la Terre, avec un montant record, et qui a été prononcé par l'Assemblée du contentieux, donc la plus haute...
formation de jugement au sein du Conseil d'État. Et une fois que la streinte est prononcée, ensuite, ça veut dire que s'enclenche un nouveau litige qui est de vérifier dans le contentiel d'exécution, le litige de l'exécution, savoir si on liquide la streinte, à quel montant, etc. Ça veut dire aussi que ces affaires-là ne quittent pas le prétoire parce qu'elles reviennent à intervalles réguliers. Le juge doit s'interroger sur l'exécution de sa propre décision. Donc ça, c'est des outils assez forts qui sont dans nos mains. Le juge dispose de cet outil-là pour faire intervenir oralement les parties ou alors leur demander des pièces complémentaires, des analyses complémentaires pour pouvoir se prononcer sur des questions complexes. Donc, on n'est pas démuni. Effectivement, on est tenu par les normes, mais on sait agir en fonction des normes qui nous sont soumises. Et une fois qu'il est établi qu'une norme, qu'une disposition a une portée normative certaine et qu'elle n'est pas respectée, à ce point-là, on peut enclencher des dynamiques qui permettent qu'elle le soit à brève échéance.
Est-ce que ça vous rassure, Heloise, ce que vous voulez ? Oui, c'est rassurant. Après, je me posais aussi la question par rapport à la quantité de ce contentieux. J'ai l'impression que c'est un contentieux récent, mais qui continue à augmenter et qui va sûrement continuer d'augmenter. Et je me demandais si on ne pouvait pas imaginer, comme c'est le cas au Chili, un juge administratif qui soit spécialisé dans le contentieux de l'environnement.
En réalité, la spécialisation, elle existe. De manière générale, ça c'est un débat. On pourrait dire qu'il faut qu'il y ait un juge spécialisé pour beaucoup de matières. Elle se fait, mais il n'est pas non plus bon, et c'est aussi pour ça qu'on regarde d'autres sujets, que le juge se spécialise sur une unique matière sans voir ce qui se passe ailleurs, parce qu'en réalité, tout est imbriqué. C'est bien aussi d'avoir connaissance et des mécanismes de pensée qui peuvent toucher d'autres pans du droit. et par ailleurs... Il est bon que plusieurs personnes regardent ces sujets-là. Donc voilà, au Conseil d'État, on est une chambre spécialisée, mais il y a une autre chambre qui, en réalité, regarde aussi ces sujets-là sous l'angle des questions agricoles et de pêche. De mon point de vue, c'est plutôt bien qu'il y ait une répartition du contentieux pour qu'on puisse aussi échanger sur les points de vue, que ce ne soient pas toujours les mêmes personnes qui s'occupent de toujours les mêmes sujets, parce que ça peut induire un biais peut-être infini. Donc c'est bien qu'il y ait aussi une forme de... collégialité plus générale sur ce sujet-là.
Merci beaucoup. Vous avez commencé à ouvrir le champ des grandes questions d'avenir qui se posent. Est-ce que vous voulez peut-être pour conclure synthétiser un peu, nous aider à mieux se projeter et nous projeter sur demain, sur les grandes questions, les limites, les freins ?
Alors en guise de conclusion, que dire ? Un peu de pessimisme, peut-être. Je le crains. A l'heure aujourd'hui où l'administration américaine, l'administration Trump s'est lancée dans une véritable guerre contre la science et tout particulièrement contre celle qui permettrait de mettre en lumière les risques pour la planète, pour l'environnement, pour la santé humaine au nom d'une liberté de vivre, d'une liberté de jouir du monde sans entrave, mais l'idée même d'un droit de l'environnement qui ne peut s'attuer que sur la science, que sur la connaissance du monde, elle se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins pour ne pas dire menacée. menacé là-bas, mais peut-être aussi menacé ici. On l'a perçu à travers les échanges d'aujourd'hui, le droit de l'environnement a d'abord été conçu, mais demeure aussi viscéralement un droit de police, c'est-à-dire un droit qui impose, un droit qui interdit, un droit surtout qui restreint, conditionne l'exercice de telle ou telle liberté. Le droit de l'environnement, et c'est peut-être sa principale faiblesse, se heurte donc à la liberté, il a face à lui la liberté. Et même s'il le fait toujours avec pour perspective de préserver la vie, de préserver la santé, il est chaque jour, je crois, sommé de se justifier pour cette raison, parce qu'il a face à lui la liberté. Alors l'idée, la tentation, pourrait alors de faire de ce droit de l'environnement une liberté, liberté contre liberté, de faire du droit de l'environnement un droit à l'environnement et de se focaliser sur cette optique-là en n'ayant plus l'obstacle de la liberté, puisque C'est la liberté, alors vous l'avez dit, de radier dans un environnement respectueux, équilibré et respectueux de la santé, et elle était reconnue comme une liberté fondamentale au sens de l'article 521-2 sur le référé liberté. Et puis on l'avait aussi, c'est cette voie-là qui est empruntée lorsqu'on appelle à la Cour européenne des droits de l'homme, on oppose la liberté à la liberté. Si ce choix est séduisant, bien entendu, s'il ne manque pas d'ouvrir... des perspectives stimulantes qu'on attend beaucoup. Je crois qu'il s'avère encore en partie au moins quelque peu décevant. Les arrêts du 29 avril de la Cour européenne des droits de l'homme rejettent les requêtes des enfants en portugais, rejettent les requêtes de des mains carême en leur déniant la qualité de victime. Je crois que c'est assez révélateur, car la justice, surtout si elle poursuit une protection des droits fondamentaux, la justice ne peut pas faire l'économie de l'identification de parties, de l'identification de requérants, de l'identification de victimes. Or, s'agissant du contentieux climatique, s'agissant du réchauffement climatique, nous sommes tous victimes, ou alors personne ne l'est. Pris entre l'interdiction d'une action populaire qui serait reverte à tous, et la nécessité quand même de prendre acte du caractère systématique. globale du phénomène que constitue le réchauffement climatique, les instruments procéduraux, la technique procédurale dont on dispose aujourd'hui, même celle qui met en œuvre les droits fondamentaux devant la CEDH, tant au niveau national qu'européen, s'avèrent encore, je crois, incertains. Peut-être qu'on aura des évolutions, peut-être qu'on élargira la qualité de victime, peut-être, peut-être. C'est bien aussi, je crois, la raison pour laquelle on ne peut pas tout attendre du juge sur la question. Et que ces contentieux, les contentieux climatiques, les contentieux environnementaux, sont ici une autre manière, pas alternative mais complémentaire, d'incarner l'action associative, citoyenne, politique, qui seule pourra, peut l'espérer, conduire aux décisions que la situation impose.
Je crois que je terminerai sur ce constat qui n'est pas si pessimiste que ça.
Merci beaucoup et merci à vous trois. Et donc rendez-vous pour notre troisième podcast sur les référés.
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