[Episode 3] Le référé | Le droit public dans la cité

Description

Disponible à l'écoute sur les plateformes audio et sur YouTube, le troisième épisode du podcast « Le droit public dans la cité » - réalisé en partenariat avec CY Cergy Paris Université - revient sur la définition d'un référé mais aussi sur sa spécificité, son utilité et ses limites. Pour en parler, Anne Courrèges (Conseil d'État), Benjamin Defoort (CY Cergy Paris Université) et Emma Gouriou (étudiante à la faculté de droit de CY Cergy Paris Université).

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Transcription

Speaker #0
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une collaboration entre Cergy Paris Université et le Conseil d'État. Dans ce troisième épisode, nous allons traiter des référés, une procédure d'urgence qui a été introduite assez récemment devant le juge administratif et qui a considérablement bouleversé les relations entre le juge, l'administration et les requérants. Alors où en est-on ? Quelles places ont pris les référés aujourd'hui ? Qu'apportent-ils aux requérants ? Et comment ? Ont-ils changé la pratique du juge ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Speaker #1
Anne Courrèges, je suis membre de la section du contentieux du Conseil d'État, où je suis assesseure à titre principal et je suis aussi juge des référés.
Speaker #2
Benjamin Defoort, professeur d'aura publique à Cergy-Paris Université et co-directeur du master droit des contentieux publics.
Speaker #3
Emma Gouriu, étudiante en master 2 droit des contentieux publics à Cergy-Paris Université.
Speaker #1
Merci à vous trois. Alors peut-être pour commencer,
Speaker #0
M. Defoort, dites-nous pourquoi vous avez choisi finalement ce troisième thème des référés ?
Speaker #3
Alors pourquoi les référés ? Pourquoi les référés ?
Speaker #2
Parce que les procédures de référés devant les juridictions administratives tout particulièrement sont aujourd'hui très importantes et ce pour plusieurs raisons. Pour une raison pratique tout d'abord, parce que les procédures de référés sont des instruments qui sont du point de vue du justiciable rapidement mobilisables. alors qu'ils sont à la recherche d'une justice toujours plus accessible, plus utile et plus efficace. Quantitativement, les procédures de référé sont très nombreuses. Pour donner simplement quelques chiffres devant les tribunaux administratifs, en 2024, ce sont plus de 56 000 affaires qui ont été jugées par des formations de jugement en référé sur environ 250 000 affaires en première instance, soit plus de 20%. C'est substantiel. Juridiquement ensuite... Leur importance ne se dément pas, mais elle doit aussi être contextualisée. Car si le justiciable, par une procédure de référé, peut obtenir gain de cause de manière potentiellement rapide, la solution sera le plus souvent seulement rendue à titre conservatoire et donc aussi réversible. Refondu par la loi du 30 juin 2000, les procédures de référé devant les juridictions administratives vont ainsi contribuer à profondément modifier l'identité de ce juge administratif qui est de plus en plus sensible aux effets concrets de ses décisions sur des justiciables. qu'il est amené à voir et à rencontrer directement aussi lors des audiences, ce qui a pu rejaillir au-delà sur d'autres évolutions de son office ces dernières années. Alors, pour toutes ces raisons, les référés mettent le droit public au cœur de la cité, ce qui a justifié que l'on y consacre cette discussion aujourd'hui.
Speaker #0
Merci beaucoup. Alors, peut-être pour structurer notre conversation, je vous propose qu'on aborde d'abord une partie un peu théorique, un peu historique. pour ensuite rentrer dans les coulisses finalement de la pratique du juge. Et puis enfin peut-être en conclusion, M. Defoort, vous pourrez nous projeter un peu sur l'avenir et nous dire finalement quelles sont les problématiques posées aujourd'hui par cette inflation de référés dont vous avez parlé. On commence tout de suite avec la séquence avec Emma sur le cadre théorique. Finalement Emma, une petite définition des référés.
Speaker #3
Alors on voit souvent la justice comme quelque chose de long et de complexe, mais ce n'est pas toujours le cas. Il existe des manières d'agir plus rapidement, et notamment grâce au référé. Le référé, c'est une procédure rapide, parfois même urgente, qui permet à un individu de s'adresser à un juge pour lui demander d'intervenir dans un délai relativement court. Il existe de nombreux types de référés, mais la caractéristique commune, c'est vraiment celle d'une intervention accélérée du juge. Souvent, même si ce n'est pas toujours le cas, ce référé se fait en parallèle de ce qu'on appelle le procès au fond. C'est entre guillemets le vrai procès, celui lors duquel le juge va se pencher de manière approfondie sur tous les éléments d'un dossier pour juger définitivement une affaire. Le référé ici est utile puisque, comme le procès au fond prend plus de temps, le référé va permettre d'obtenir une décision, comme l'a dit M. Beffort, qui va être conservatoire, provisoire, et qui va permettre de sauvegarder la situation de l'individu en attendant un verdict final. Aujourd'hui, on va surtout se concentrer sur les référés urgents. Il y en a deux types, dont le degré d'urgence varie. Le premier, c'est le référé liberté, qui est entre guillemets le plus urgent. C'est celui qui va permettre à un juge d'intervenir dans un délai de 48 heures, dès lors que l'administration a méconnu une liberté fondamentale d'un individu. L'objectif du juge ici, c'est donc de réparer cette situation et de remédier à cette méconnaissance d'une liberté fondamentale. Le deuxième référé urgent, c'est le référé suspension. Ici, le juge va intervenir en quelques semaines en principe et il va pouvoir suspendre une décision qui lui semble illégale. Cette suspension, ça signifie qu'à partir du moment où le juge s'est prononcé, la décision cesse tout simplement de produire des effets et est en principe gelée. Voilà.
Speaker #0
Merci beaucoup. Peut-être avant d'aborder l'aspect historique, madame Courrèges nous parlait de grands référés emblématiques dont on entend parler dans la presse assez souvent.
Speaker #1
Alors les référés, on les retient souvent par le côté emblématique et souvent les gens ont en tête tout ce qui s'est passé, notamment pendant la crise sanitaire. Mais je dirais que le référé, c'est une procédure qui est aussi une procédure du quotidien. Ça concerne tout le monde et tous les domaines. Pour prendre des exemples concrets, vous êtes dans l'hypothèse, vous avez votre voisin. qui a obtenu un permis de construire et qui va construire un bâtiment ou un petit immeuble à côté de chez vous, ça va vous gâcher la vue, vous embêter, il y aura des nuisances. Qu'est-ce que vous pouvez faire ? Si vous attendez le jugement au fond, le bâtiment sera construit et on ne va pas aller le détruire. Donc ce que vous pouvez faire, c'est faire par exemple un référé suspension. Vous irez devant le tribunal administratif et vous aurez même une présomption d'urgence parce qu'on se dit qu'il faut éviter que le bâtiment soit construit et que la situation soit irréversible. Et donc vous irez devant le tribunal administratif pour ce référé suspension. Devant le Conseil d'État, les référés suspension, ça va être souvent les grandes réglementations nationales. On peut penser par exemple, dans les référés qui ont un peu fait parler d'eux, à la problématique de la capture accidentelle des dauphins dans le golfe de Gascogne. Dans des choses peut-être moins symboliques mais qui concernent tout le monde, il y a eu l'emballage plastique des fruits et des légumes. Il y a eu la réforme de l'assurance chômage, mais c'est aussi le référé suspension devant le Conseil d'État, ça va être les décrets et notamment par exemple les dissolutions d'associations qui ont, pour certaines d'entre elles, fait beaucoup parler d'elles. Le référé liberté, alors c'est un référé très particulier qui a un rôle en principe plus second, plus exceptionnel que le référé suspension parce que c'est vraiment le référé de la sauvegarde des libertés individuelles avec un juge qui intervient dans des délais très courts. On est un référé normalement à 48 heures. Il faut que ça soit manifestement illégal, donc on voit qu'on est sur des conditions restrictives d'utilisation. Et là, ça va être le grand domaine des libertés publiques. C'est là qu'on aura tout ce qui est interdiction de manifestation, interdiction de réunion, utilisation des drones pour surveiller l'espace public, les interdictions de déplacement des supporters de football, qui occupent aussi beaucoup le juge, et notamment lors des permanences du week-end. Donc on voit qu'on est sur quelque chose qui est vraiment tourné vers la sauvegarde des libertés fondamentales. Et le référé, pourquoi c'est aussi fondamental, pourquoi c'est aussi important ? On l'a dit, ça répond à une demande sociale qui veut une justice plus efficace, qui répond aux temps utiles. Mais prenons un exemple concret. L'arrêt Benjamin de 1933, c'est un arrêt fondateur du droit public. Tous les étudiants de droit sont censés connaître l'arrêt Benjamin. C'est lui qui affirme que sur les mesures de police... le juge administratif exercera un contrôle entier et de proportionnalité. Monsieur Benjamin, concrètement, il s'était fait interdire la tenue d'une conférence. Il a obtenu l'annulation, très bien, mais il a obtenu l'annulation trois ans après la date à laquelle la réunion devait se tenir. Donc il a eu une victoire qu'on peut qualifier de symbolique, mais qui pour sa situation concrète n'a pas permis la tenue de cette réunion. Aujourd'hui, qu'est-ce qu'il ferait ? Monsieur Benjamin, il ferait un référé liberté.
Speaker #0
Merci beaucoup. Alors monsieur Defoort, peut-être un petit retour historique sur le pourquoi on a créé ces référés ?
Speaker #2
Alors si on prend un peu de recul historique, les procédures de référé devant les juridictions administratives sont particulièrement remarquables, car l'on a très longtemps reproché justement aux juges administratifs sa distance vis-à-vis du justiciable, sa lenteur, le formalisme de sa procédure écrite. La généralisation des procédures de référé intervient ainsi en contrepoids de cette tendance-là, et je l'ai dit tout à l'heure, profondément modifié l'identité de ce juge. On sait en effet, en principe, en droit administratif, que les recours, quels qu'ils soient, ne sont normalement pas suspensifs. Vous voulez contester l'illégalité d'une décision administrative, elle va continuer à s'appliquer, à produire tous ses effets, jusqu'à ce que le cas échéant soit annulé. Ce qui peut prendre du temps. C'est ce qu'on appelle le privilège du préalable. Et avant la loi du 30 juin 2000, pour demander, éventuellement s'opposer à l'exécution d'une décision, il existait ce qu'on appelait la procédure du sursis-exécution, mais qui était... Très limité dans ses effets. En effet, les conditions pour obtenir un tel sursis étaient assez restrictives. Il fallait notamment prouver que l'exécution allait entraîner des conséquences difficilement réparables, ce qui est difficilement prouvable. Et en plus, il n'était pas possible de s'opposer à l'exécution d'une décision de refus. Et donc, obtenir, au bout du compte, ce que l'on nous avait refusé. Ce n'était pas possible. Surtout, avant la loi de 2000, il n'existait pas de procédure dédiée. pour obtenir la sauvegarde des libertés fondamentales auxquelles l'administration aurait pu porter atteinte. Si bien qu'en cas d'atteinte aux libertés, la seule « arme » qui s'ouvrait au justiciable, c'était de tenter de prouver l'existence d'une voie de fait, d'une atteinte manifestement illégale mais déconnectée de toutes les compétences de l'administration. Voix de fête qui relévaient de la compétence du juge judiciaire. Avec la loi du 30-20-2000, on a remis entre les mains du juge administratif la protection des libertés et il lui a donné les instruments pour pouvoir le faire efficacement et pour pouvoir aussi sauvegarder la légalité lorsque celle-ci était mise en cause par des décisions problématiques.
Speaker #1
Au-delà, la réforme des 30-20-2000 a permis ainsi, en quelque sorte,
Speaker #2
au juge administratif de découvrir le justiciable dans sa chair. et a ouvert la voie, je pense, à d'autres évolutions de son office.
Speaker #0
Alors avant de retourner vers le juge pour nous dire comment il a découvert le citoyen dans sa chair, peut-être Emma, pour conclure cette partie un peu théorique, nous rappeler quels sont les grands principes du référé ?
Speaker #3
Oui, alors les référés présentent plusieurs spécificités. La première, c'est que classiquement, les jugements sont rendus après des discussions entre plusieurs juges. C'est ce qu'on appelle les formations collégiales de jugement. Et ça permet bien sûr d'avoir un débat interne à la juridiction. Dans le cas d'un déréféré, c'est différent parce que le juge déréféré doit aller plus vite. Il agit en principe seul, donc il instruit et il décide seul, ce qui permet d'éviter des débats entre juges qui rallongeraient une instruction. Il n'est pas pour autant isolé et je pense que Mme Courrèges va pouvoir expliquer après comment on peut quand même discuter avec ses collègues malgré cette instruction seule. Une deuxième spécificité des référés, c'est que contrairement à des procès classiques qui seraient plus basés sur des dossiers écrits, on a une place très importante de l'oralité. dans les référés, notamment le jour de l'audience où les parties vont pouvoir discuter entre elles et exposer oralement leur point de vue au juge. C'est en quelque sorte plus humain, plus interactif. Une troisième spécificité, on en a déjà un peu parlé, c'est cette instruction accélérée. Le juge des référés, contrairement au juge du fond, n'a pas vraiment le temps d'examiner de manière approfondie tous les éléments d'un dossier et va se baser en quelque sorte sur ce qui lui semble apparent. L'idée étant que la situation doit être assez claire pour que ça justifie son intervention rapide. Et enfin, la décision, on l'a déjà dit, est un principe provisoire, mais elle doit quand même être exécutée. Ça signifie par exemple que si on a une décision de fermeture d'un restaurant, par exemple, et que le juge des référés suspend cette décision de fermeture, on doit respecter cette décision du juge des référés et laisser le restaurant ouvert tant qu'on n'a pas eu le verdict final qui pourra potentiellement, bien sûr, renverser cette décision.
Speaker #0
Parfait, merci beaucoup. Alors on va se tourner vers le juge. Tous les principes qu'a évoqués Emma, ces spécificités, comment vous les vivez-vous au quotidien ? Est-ce que c'est vraiment ça finalement dans la réalité ?
Speaker #1
Alors c'est vraiment le référé, c'est un office particulier. D'ailleurs on dit souvent qu'il y a une forme d'ADN du juge des référés. Alors ça a été dit, la première spécificité c'est que c'est un juge unique. En principe devant la juridiction administrative, les instances sont collégiales. On décide à plusieurs juges et on délibère à plusieurs juges. Et l'ancien sursis à exécution qui a été évoqué, d'ailleurs, était une formation collégiale de jugement, ce qui contribuait à ralentir, quelque part, l'instruction de l'affaire. L'intérêt du juge unique, c'est d'aller plus vite. Alors, ça a été dit aussi, c'est un juge unique, mais ce n'est pas un juge isolé. Il faut bien comprendre, déjà, qu'on a ce qu'on appelle dans notre jargon une collégialité de couloir. C'est-à-dire que le juge, il va pouvoir, le juge des référés, il va pouvoir discuter avec ses collègues, en particulier avec les autres juges des référés, pour tester sa solution, se poser des questions. Donc il n'est pas seul dans sa tour d'ivoire. L'autre chose à voir, à bien comprendre, c'est que le juge des référés a toujours la possibilité, s'il considère que l'affaire le mérite, parce qu'elle est particulièrement délicate, parce qu'elle est particulièrement sensible, de renvoyer à une formation collégiale de jugement. C'est toujours possible, y compris dans des délais extrêmement courts. Quand il y avait eu l'état d'urgence et les assignations à résidence suite aux attentats terroristes de 2015, on a été capable de réunir une section du contentieux, donc une formation solennelle de jugement et collégiale, dans des délais... extrêmement court. Donc on est capable de le faire. Et puis on a créé, parce qu'on en a ressenti le besoin, une instance collégiale de référé à trois juges, pour les affaires les plus délicates ou les plus sensibles. C'est en général, par exemple, la règle pour tout ce qui concerne les décisions d'arrêt de soins pour des personnes qui ne sont plus en état d'exprimer leur consentement. Dans ces cas-là, on fait une formation à trois juges. Pourquoi ? C'est dans l'intérêt déjà du juge. parce que c'est une décision particulièrement lourde, on parle de fin de vie, mais aussi pour les familles, parce que je sens que pour elles, c'est important d'avoir le sentiment que cette décision qui est aussi lourde de conséquences pour elles a été mûrie et discutée et que ce n'est pas un juge tout seul qui prend une décision qui a de telles conséquences. En tout cas, c'est comme ça qu'on fonctionne au Conseil d'État, où on a la capacité de s'adapter et de réunir très rapidement des collègues pour monter des formations de jugement sans perdre de temps à plusieurs. Alors ça, c'est l'aspect juge unique. Et puis, c'est une instruction qui est très particulière, le référé, parce qu'il faut adapter l'instruction aux spécificités de l'urgence, avec toujours cette préoccupation d'essayer d'intervenir en temps utile. Ce qui veut dire déjà qu'on va faire un tri dans les affaires. Toutes les affaires ne vont pas aller en audience. On va regarder la requête, et très rapidement, dès qu'elle arrive quasiment, et à ce moment-là, on va décider si elle ne présente aucune urgence, la seule lecture de la requête. Ou si on considère qu'elle est manifestement mal fondée, on va dire, on s'arrête là, ce n'est pas la peine de déranger l'autre partie, ce n'est pas la peine de convoquer une audience, et on va prendre ce qu'on appelle dans notre jargon, là encore, une ordonnance de tri. Et l'affaire s'arrêtera là. On voit par la lecture de la requête que ça mérite manifestement d'être instruit. Donc instruit, ça veut dire quoi ? On va communiquer la requête aux autres parties, et on va tout de suite lancer une date d'audience, à une échéance assez rapprochée, pour dire aux parties, attention. À telle date, il y aura une audience. On va donner des délais assez courts aux parties, dans une instruction classique, très approfondie. Ça va prendre plusieurs semaines, plusieurs mois. Là, on parle de quelques jours, voire quelques heures, parce qu'il y a des requêtes de référé, notamment référé liberté, qui peuvent être jugées en moins de 24 heures. Si la réunion doit se tenir dans moins de 24 heures, il va bien falloir que le juge statue avant si on veut avoir un effet utile, servir à quelque chose. Donc on va avoir une procédure d'instruction qui va être accélérée, toujours dans la perspective d'aller vite. Et puis surtout, la grande spécificité du référé, c'est l'audience. Le principal ADN du juge des référés, c'est l'oralité. Ça a été dit, normalement l'instruction est écrite devant le juge administratif. Devant le juge des référés, l'instruction est poursuivie à l'audience. A l'audience, les parties pourront présenter de nouveaux moyens, de nouveaux développements, de nouvelles pièces. Et il va y avoir une discussion qui va s'installer. s'instaurer. Et c'est vraiment à l'audience qu'il va donner une dimension humaine et concrète. Les parties se donnent à voir, on voit les parties concrètement, dans leur vie, qui vont nous expliquer leur ressenti, ce qui se passe pour eux, les conséquences que ça a, pourquoi l'administration a pris de telles décisions. Elle va être obligée de se justifier et de s'expliquer devant le requérant. Donc c'est quelque chose qui est extrêmement vivant, extrêmement important, très différent des audiences dont on a l'habitude, où va y avoir une prise de parole du rapporteur public, peut-être une prise de parole de l'avocat, mais où finalement beaucoup de choses ont déjà été faites à l'écrit, là il va vraiment se passer des choses extrêmement importantes à l'audience. Le juge, il n'y a pas d'audience type, aucune audience ne se ressemble. Ce qu'on recommande c'est d'avoir une gestion dynamique de l'audience, c'est-à-dire que le juge des référés doit être un peu agile et réactif et proactif dans l'audience, c'est-à-dire que concrètement il va poser des questions de partie. à parfois les pousser un peu dans le retranchement ou à être un peu incisifs. Dire que certaines questions, ce n'est pas forcément la peine de revenir dessus parce qu'elles ont été suffisamment éclairées par la partie écrite et qui veut qu'au contraire, on se concentre sur tel ou tel point. À l'audience, il peut y avoir aussi des engagements qui vont être pris, notamment par l'administration. Le juge des référés pourra quelque part endosser ses engagements et dans son ordonnance, qui est la tendance qui rendra, dans les motifs et même dans le dispositif. dire que l'administration s'est engagée à faire telle ou telle chose, ce qui rendra ces engagements plus contraignants ensuite dans l'exécution de l'ordonnance, puisque ça a été dit, l'ordonnance est exécutoire. Et puis même si les circonstances s'y prêtent, il pourra jouer, le juge a référé, un rôle de conciliateur, de médiateur, rapprocher les parties, peut-être différer un peu la clôture de l'instruction pour finalement qu'ils arrivent à un accord qui pourra conduire à un désistement dans l'affaire. Donc on voit qu'on est sur quelque chose d'extrêmement dynamique, vivant et très incarné. Et c'est extrêmement important dans l'office parce qu'on peut, de cette façon, un peu plus peser aussi ce qu'on va décider. Parce qu'il faut bien voir que le juge des référés va donc rendre une ordonnance, puisque c'est comme ça qu'on appelle la décision qu'il rend, une ordonnance qui est en général moins motivée qu'une décision au fond, parce que là encore, il s'agit d'aller vite et d'en s'en tenir à l'évidence et à l'essentiel. Mais dans cette ordonnance, si on prend le cas du référé suspension, on peut se dire que c'est binaire. Soit on suspense, soit on ne suspense pas. C'est un peu plus compliqué que ça. Parce que le juge des référés peut décider, éclairé par ce qui a été dit par l'audience, de ne suspendre que certains effets. Prenons un exemple concret. Il y avait eu une sanction de radiation qui avait été prise à l'égard d'un officier. L'audience avait montré au juge des référés que pour lui, la décision de sanction était justifiée sur son principe, mais que la radiation définitive du service était excessive, disproportionnée comme mesure. Qu'est-ce qu'il a fait ? Il a suspendu les effets les plus dommageables, c'est-à-dire la privation de rémunération. En revanche, il a maintenu l'exclusion du service jusqu'à ce que la décision soit prise. Et donc on arrive à une solution équilibrée qui tient compte des différents intérêts en présence. En référé liberté, on est sur un préféré qui est beaucoup plus puissant, plus exceptionnel aussi je l'ai dit, d'où des conditions plus restrictives d'emploi. Plus puissant parce que le juge des référés de liberté, son objectif c'est vraiment de sauvegarder la liberté fondamentale qui est en jeu. De ce fait, il va avoir des pouvoirs plus importants. Il ne va pas simplement pouvoir suspendre, il va pouvoir enjoindre de prendre des mesures positives. et même des mesures d'organisation des services. Simplement, il ne pourra pas prendre des mesures structurelles. Pour donner un exemple, on a un certain nombre de référés qui sont sur les conditions de détention en prison où il y a une contestation au nom de la dignité des personnes. Le juge des référés va pouvoir ordonner de prendre des mesures pour lutter contre l'erreur, pour faire des réparations dans les cellules, par exemple tendre des... Des rideaux posés des cloisons qui permettent d'assurer une certaine intimité. Il va pouvoir ordonner de construire un abri dans la cour pour protéger les détenus. Il va pouvoir ordonner ce genre de choses. Mais il ne va pas pouvoir ordonner de pousser les murs. Il ne va pas faire construire une nouvelle prison ou des nouvelles places et des nouvelles cellules. Donc c'est un peu ça la limite de la mesure structurelle. Donc voilà, le juge déréféré, c'est un juge que je dirais, dans son ADN, c'est un juge. agile, réactif, qui est tourné vers les effets concrets de sa décision et très marqué par l'oralité et l'importance que joue l'audience pour, encore une fois, rendre la décision qui soit la plus adaptée en temps utile et adaptée à l'urgence de l'affaire.
Speaker #0
Ça veut dire que ça appelle des savoir-faire, des savoir-être un peu différents ?
Speaker #1
Exactement. Le juge des référés, on l'a dit, c'est peut-être un juge unique, mais ce n'est pas n'importe quel juge. C'est un juge expérimenté. Au Conseil d'État, ça ne pourra être qu'un conseiller d'État et un conseiller d'État qui a déjà un peu, je dirais, roulé sa bosse. Parce qu'il y a une logique de tenue de l'audience qui impose d'avoir quand même un savoir-faire et un savoir-être. Et puis, par ailleurs, on est amené, en référé, à connaître d'affaires très diverses, qui ne sont pas forcément nécessairement les affaires dont on a à connaître quand on est un juge rattaché à une séance, à une formation de jugement particulière. On peut sortir de 100 champs de spécialisation du quotidien quand on est juge des référés, donc c'est important d'avoir vraiment cette expérience. Et puis il faut savoir que le juge des référés, c'est un juge qui, je ne l'ai dit, doit intervenir en temps utile. C'est-à-dire que c'est un juge des référés qui peut intervenir à tout moment, d'où un système de permanence qui est mis en place les week-ends et pendant les vacances, de façon à ce que le justiciable est toujours un juge qui soit des référés, qui soit en capacité de répondre à sa demande s'il y a une urgence qui le justifie.
Speaker #0
Peut-être un petit mot par rapport à ce que disait M. Defort sur la relation finalement entre le juge et le requérant. Qu'est-ce que ça change ?
Speaker #1
Alors vraiment, l'audience de référé, c'est vraiment quelque chose de très particulier. On est en prise directe avec les gens, c'est vraiment très incarné. Et on essaye de ce fait d'avoir un dialogue qui soit le plus direct possible avec les parties pour qu'on puisse vraiment approfondir l'instruction, la compléter. Donc on ne s'interdit aucune question pour essayer vraiment d'aller le plus loin possible dans l'instruction. Et au Conseil d'État, on essaye de faire généralement les référés dans une salle moins formelle, une petite salle où les parties ont une forme de proximité entre elles et avec le juge, proximité physique, de façon à ce qu'elles se sentent plus à l'aise, se livrent davantage et que ça permette d'aller plus loin dans les échanges, dans les interactions. pour avoir les réponses qui soient les plus précises possibles. Parce que, quelque part, on compense un peu le fait que l'instruction soit écrite, soit beaucoup plus rapide. Les parties n'ont pas le temps d'aller aussi loin qu'elles le voudraient nécessairement à l'écrit. Et donc, ça va être l'oralité qui va permettre d'aller plus loin, y compris de penser à des choses auxquelles elles ne se pensent pas spontanément, mais que les échanges vont faire naître de nouvelles idées, de nouveaux arguments. et même dans l'esprit du juge, qui va rebondir sur ce que vont dire les partis. Ça ne veut pas dire qu'on tient toutes les audiences dans des petites salles. Il peut arriver que les audiences de référé se tiennent dans la salle du contentieux, qui est la grande salle de jugement du Conseil d'État, parce qu'il y a beaucoup de partis, parce que c'est une affaire à fort retentissement, parce qu'il y a de la presse. Mais on essaie, même dans ces salles-là, de rester sur quelque chose qui est très interactif, qui est dynamique et vivant. de façon à ce que les parties se sentent écoutées, entendues, autant que se faire se peut, mais c'est sûr qu'il y aura une partie qui obtiendra nécessairement plus de satisfaction que l'autre, et qu'elles aient le sentiment en tout cas d'avoir pu tout dire, tout ce qui leur est pour elles important, et pour le juge d'être parfaitement éclairé, et il va se servir de ce qui a été dit à l'audience pour nourrir son ordonnance de référé. L'ordonnance de référé en portera la marque, il y aura un inscrit qui l'est. Ce sont des motifs souvent que ça a été dit à l'audience, de façon à avoir des choses qui soient précises et le plus exactes possible. Donc c'est vraiment une façon très différente pour le juge de procéder, y compris dans sa relation à la partie, qui ne sont pas des parties dont il essaie de deviner un peu qui sont à travers leurs écrits. Là, il les a vraiment en face et il aura échangé et discuté avec elles.
Speaker #0
Merci beaucoup. Pour conclure, M. Defort, revenir sur un peu de prospective sur ce que disent ces référés, des limites éventuellement ?
Speaker #2
Les échanges d'aujourd'hui ont permis, je crois, de dresser un tableau à la fois très riche et très positif de la vitalité des juridictions administratives et du juge des référés et de son aptitude à répondre rapidement, utilement. aux sollicitations, aux préoccupations des justiciables, que ce soit pour la sauvegarde de la légalité ou la sauvegarde des libertés fondamentales. La crise du Covid-19, il en a été question à plusieurs reprises, a certainement permis de montrer combien le juge administratif, notamment par les procédures de référé et le Conseil d'État en particulier, était au cœur de la cité, au cœur de l'urgence sanitaire et de la réponse que l'on pouvait y apporter, et des limites aussi des réponses qu'on pouvait y apporter, amenées à se prononcer en 48 heures. sur l'étendue du confinement, sur la disponibilité de certains traitements, sur les limites de la liberté de manifester, sur la réouverture des lieux de culte. Je pourrais multiplier les exemples. Au-delà, il est peut-être aussi possible d'apporter maintenant quelques petites nuances, peut-être, mais même si certaines ont déjà été évoquées, et puis aussi peut-être d'ouvrir certaines perspectives. D'abord, cela a été dit, mais je crois qu'il ne faudrait pas se méprendre sur ce que l'on est susceptible d'attendre d'un juge des référés. On ne peut pas... tout attendre non plus d'un juge des référés, même si ce qu'il permet est éminemment utile et qu'il est fondamental de pouvoir faire appel, dans nombre de circonstances, à un juge des référés. Cela a été dit, il se prononce vite, mais pour cette raison, il ne peut pas juger de la même manière, avec les mêmes effets qu'un juge statuant au fond du litige après une instruction plus approfondie. Je l'avais dit, les mesures rendues par le juge des référés sont nécessairement provisoires, réversibles, et surtout, on ne saurait attendre de lui qui leur donne l'adoption de mesures d'ordre structurel. Le Conseil d'État l'a régulièrement rappelé, notamment s'agissant de la matière pénitentiaire. Ensuite, malgré le succès de ces procédures, il ne faudrait pas non plus attendre que la justice administrative s'oriente de manière généralisée vers une justice exclusivement en urgence ou exclusivement au référé. Le juge des référents ne saurait être un modèle absolu de justice administrative, évidemment. Certes. Ces procédures permettent d'aller plus vite, mais c'est nécessairement aussi au détriment de certaines autres garanties procédurales qui sont pour un temps en partie nuancées ou mises de côté. Il a été question de collégialité, mais il peut être aussi question de contradictoire qui connaît des limites, des limitations dans le cadre d'une procédure de référé. Enfin, et c'est peut-être là plus une perspective qu'une limite, le développement des procédures de référé a très certainement contribué... à faire évoluer la manière de juger dans les juridictions administratives, et pas seulement de juger pour les juges des référés, en favorisant une culture de l'oralité qui s'étend au-delà des procédures des référés. Et donc aussi, une culture du dialogue, du dialogue avec l'administration, du dialogue avec le justiciable, mais une culture du dialogue entre l'administration et le justiciable, sous l'hospice du juge administratif, sous les yeux du juge des référés. Madame Courrèges l'a dit, il n'est pas rare que des solutions se dessinent à l'audience. que des désistements se prononcent in fine. Ce faisant, les procédures de référé ont aussi contribué à sensibiliser les magistrats administratifs au mérite d'une autre manière de résoudre les litiges. On parle parfois de mode alternatif de règlement des différents, et notamment au mérite de processus comme la médiation, qui sont aujourd'hui très largement encouragés dans le cadre de procédures. Au fond, on va inciter les partis à aller saisir un médiateur. C'est parfois même... obligatoire. De là à considérer que le juge administratif lui-même tendrait ensuite à prendre lui les habits d'un médiateur, se faire médiateur, c'est peut-être une perspective. Je ne suis pas certain que cela soit l'horizon de la juridiction administrative.
Speaker #0
Merci beaucoup et merci à vous trois et je vous donne rendez-vous pour notre prochain podcast.

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Transcription

Speaker #0
Bonjour et bienvenue dans notre série de podcast « Le droit public dans la cité » , une collaboration entre Cergy Paris Université et le Conseil d'État. Dans ce troisième épisode, nous allons traiter des référés, une procédure d'urgence qui a été introduite assez récemment devant le juge administratif et qui a considérablement bouleversé les relations entre le juge, l'administration et les requérants. Alors où en est-on ? Quelles places ont pris les référés aujourd'hui ? Qu'apportent-ils aux requérants ? Et comment ? Ont-ils changé la pratique du juge ? Pour en discuter, j'ai le plaisir d'accueillir trois invités que je vais laisser se présenter.
Speaker #1
Anne Courrèges, je suis membre de la section du contentieux du Conseil d'État, où je suis assesseure à titre principal et je suis aussi juge des référés.
Speaker #2
Benjamin Defoort, professeur d'aura publique à Cergy-Paris Université et co-directeur du master droit des contentieux publics.
Speaker #3
Emma Gouriu, étudiante en master 2 droit des contentieux publics à Cergy-Paris Université.
Speaker #1
Merci à vous trois. Alors peut-être pour commencer,
Speaker #0
M. Defoort, dites-nous pourquoi vous avez choisi finalement ce troisième thème des référés ?
Speaker #3
Alors pourquoi les référés ? Pourquoi les référés ?
Speaker #2
Parce que les procédures de référés devant les juridictions administratives tout particulièrement sont aujourd'hui très importantes et ce pour plusieurs raisons. Pour une raison pratique tout d'abord, parce que les procédures de référés sont des instruments qui sont du point de vue du justiciable rapidement mobilisables. alors qu'ils sont à la recherche d'une justice toujours plus accessible, plus utile et plus efficace. Quantitativement, les procédures de référé sont très nombreuses. Pour donner simplement quelques chiffres devant les tribunaux administratifs, en 2024, ce sont plus de 56 000 affaires qui ont été jugées par des formations de jugement en référé sur environ 250 000 affaires en première instance, soit plus de 20%. C'est substantiel. Juridiquement ensuite... Leur importance ne se dément pas, mais elle doit aussi être contextualisée. Car si le justiciable, par une procédure de référé, peut obtenir gain de cause de manière potentiellement rapide, la solution sera le plus souvent seulement rendue à titre conservatoire et donc aussi réversible. Refondu par la loi du 30 juin 2000, les procédures de référé devant les juridictions administratives vont ainsi contribuer à profondément modifier l'identité de ce juge administratif qui est de plus en plus sensible aux effets concrets de ses décisions sur des justiciables. qu'il est amené à voir et à rencontrer directement aussi lors des audiences, ce qui a pu rejaillir au-delà sur d'autres évolutions de son office ces dernières années. Alors, pour toutes ces raisons, les référés mettent le droit public au cœur de la cité, ce qui a justifié que l'on y consacre cette discussion aujourd'hui.
Speaker #0
Merci beaucoup. Alors, peut-être pour structurer notre conversation, je vous propose qu'on aborde d'abord une partie un peu théorique, un peu historique. pour ensuite rentrer dans les coulisses finalement de la pratique du juge. Et puis enfin peut-être en conclusion, M. Defoort, vous pourrez nous projeter un peu sur l'avenir et nous dire finalement quelles sont les problématiques posées aujourd'hui par cette inflation de référés dont vous avez parlé. On commence tout de suite avec la séquence avec Emma sur le cadre théorique. Finalement Emma, une petite définition des référés.
Speaker #3
Alors on voit souvent la justice comme quelque chose de long et de complexe, mais ce n'est pas toujours le cas. Il existe des manières d'agir plus rapidement, et notamment grâce au référé. Le référé, c'est une procédure rapide, parfois même urgente, qui permet à un individu de s'adresser à un juge pour lui demander d'intervenir dans un délai relativement court. Il existe de nombreux types de référés, mais la caractéristique commune, c'est vraiment celle d'une intervention accélérée du juge. Souvent, même si ce n'est pas toujours le cas, ce référé se fait en parallèle de ce qu'on appelle le procès au fond. C'est entre guillemets le vrai procès, celui lors duquel le juge va se pencher de manière approfondie sur tous les éléments d'un dossier pour juger définitivement une affaire. Le référé ici est utile puisque, comme le procès au fond prend plus de temps, le référé va permettre d'obtenir une décision, comme l'a dit M. Beffort, qui va être conservatoire, provisoire, et qui va permettre de sauvegarder la situation de l'individu en attendant un verdict final. Aujourd'hui, on va surtout se concentrer sur les référés urgents. Il y en a deux types, dont le degré d'urgence varie. Le premier, c'est le référé liberté, qui est entre guillemets le plus urgent. C'est celui qui va permettre à un juge d'intervenir dans un délai de 48 heures, dès lors que l'administration a méconnu une liberté fondamentale d'un individu. L'objectif du juge ici, c'est donc de réparer cette situation et de remédier à cette méconnaissance d'une liberté fondamentale. Le deuxième référé urgent, c'est le référé suspension. Ici, le juge va intervenir en quelques semaines en principe et il va pouvoir suspendre une décision qui lui semble illégale. Cette suspension, ça signifie qu'à partir du moment où le juge s'est prononcé, la décision cesse tout simplement de produire des effets et est en principe gelée. Voilà.
Speaker #0
Merci beaucoup. Peut-être avant d'aborder l'aspect historique, madame Courrèges nous parlait de grands référés emblématiques dont on entend parler dans la presse assez souvent.
Speaker #1
Alors les référés, on les retient souvent par le côté emblématique et souvent les gens ont en tête tout ce qui s'est passé, notamment pendant la crise sanitaire. Mais je dirais que le référé, c'est une procédure qui est aussi une procédure du quotidien. Ça concerne tout le monde et tous les domaines. Pour prendre des exemples concrets, vous êtes dans l'hypothèse, vous avez votre voisin. qui a obtenu un permis de construire et qui va construire un bâtiment ou un petit immeuble à côté de chez vous, ça va vous gâcher la vue, vous embêter, il y aura des nuisances. Qu'est-ce que vous pouvez faire ? Si vous attendez le jugement au fond, le bâtiment sera construit et on ne va pas aller le détruire. Donc ce que vous pouvez faire, c'est faire par exemple un référé suspension. Vous irez devant le tribunal administratif et vous aurez même une présomption d'urgence parce qu'on se dit qu'il faut éviter que le bâtiment soit construit et que la situation soit irréversible. Et donc vous irez devant le tribunal administratif pour ce référé suspension. Devant le Conseil d'État, les référés suspension, ça va être souvent les grandes réglementations nationales. On peut penser par exemple, dans les référés qui ont un peu fait parler d'eux, à la problématique de la capture accidentelle des dauphins dans le golfe de Gascogne. Dans des choses peut-être moins symboliques mais qui concernent tout le monde, il y a eu l'emballage plastique des fruits et des légumes. Il y a eu la réforme de l'assurance chômage, mais c'est aussi le référé suspension devant le Conseil d'État, ça va être les décrets et notamment par exemple les dissolutions d'associations qui ont, pour certaines d'entre elles, fait beaucoup parler d'elles. Le référé liberté, alors c'est un référé très particulier qui a un rôle en principe plus second, plus exceptionnel que le référé suspension parce que c'est vraiment le référé de la sauvegarde des libertés individuelles avec un juge qui intervient dans des délais très courts. On est un référé normalement à 48 heures. Il faut que ça soit manifestement illégal, donc on voit qu'on est sur des conditions restrictives d'utilisation. Et là, ça va être le grand domaine des libertés publiques. C'est là qu'on aura tout ce qui est interdiction de manifestation, interdiction de réunion, utilisation des drones pour surveiller l'espace public, les interdictions de déplacement des supporters de football, qui occupent aussi beaucoup le juge, et notamment lors des permanences du week-end. Donc on voit qu'on est sur quelque chose qui est vraiment tourné vers la sauvegarde des libertés fondamentales. Et le référé, pourquoi c'est aussi fondamental, pourquoi c'est aussi important ? On l'a dit, ça répond à une demande sociale qui veut une justice plus efficace, qui répond aux temps utiles. Mais prenons un exemple concret. L'arrêt Benjamin de 1933, c'est un arrêt fondateur du droit public. Tous les étudiants de droit sont censés connaître l'arrêt Benjamin. C'est lui qui affirme que sur les mesures de police... le juge administratif exercera un contrôle entier et de proportionnalité. Monsieur Benjamin, concrètement, il s'était fait interdire la tenue d'une conférence. Il a obtenu l'annulation, très bien, mais il a obtenu l'annulation trois ans après la date à laquelle la réunion devait se tenir. Donc il a eu une victoire qu'on peut qualifier de symbolique, mais qui pour sa situation concrète n'a pas permis la tenue de cette réunion. Aujourd'hui, qu'est-ce qu'il ferait ? Monsieur Benjamin, il ferait un référé liberté.
Speaker #0
Merci beaucoup. Alors monsieur Defoort, peut-être un petit retour historique sur le pourquoi on a créé ces référés ?
Speaker #2
Alors si on prend un peu de recul historique, les procédures de référé devant les juridictions administratives sont particulièrement remarquables, car l'on a très longtemps reproché justement aux juges administratifs sa distance vis-à-vis du justiciable, sa lenteur, le formalisme de sa procédure écrite. La généralisation des procédures de référé intervient ainsi en contrepoids de cette tendance-là, et je l'ai dit tout à l'heure, profondément modifié l'identité de ce juge. On sait en effet, en principe, en droit administratif, que les recours, quels qu'ils soient, ne sont normalement pas suspensifs. Vous voulez contester l'illégalité d'une décision administrative, elle va continuer à s'appliquer, à produire tous ses effets, jusqu'à ce que le cas échéant soit annulé. Ce qui peut prendre du temps. C'est ce qu'on appelle le privilège du préalable. Et avant la loi du 30 juin 2000, pour demander, éventuellement s'opposer à l'exécution d'une décision, il existait ce qu'on appelait la procédure du sursis-exécution, mais qui était... Très limité dans ses effets. En effet, les conditions pour obtenir un tel sursis étaient assez restrictives. Il fallait notamment prouver que l'exécution allait entraîner des conséquences difficilement réparables, ce qui est difficilement prouvable. Et en plus, il n'était pas possible de s'opposer à l'exécution d'une décision de refus. Et donc, obtenir, au bout du compte, ce que l'on nous avait refusé. Ce n'était pas possible. Surtout, avant la loi de 2000, il n'existait pas de procédure dédiée. pour obtenir la sauvegarde des libertés fondamentales auxquelles l'administration aurait pu porter atteinte. Si bien qu'en cas d'atteinte aux libertés, la seule « arme » qui s'ouvrait au justiciable, c'était de tenter de prouver l'existence d'une voie de fait, d'une atteinte manifestement illégale mais déconnectée de toutes les compétences de l'administration. Voix de fête qui relévaient de la compétence du juge judiciaire. Avec la loi du 30-20-2000, on a remis entre les mains du juge administratif la protection des libertés et il lui a donné les instruments pour pouvoir le faire efficacement et pour pouvoir aussi sauvegarder la légalité lorsque celle-ci était mise en cause par des décisions problématiques.
Speaker #1
Au-delà, la réforme des 30-20-2000 a permis ainsi, en quelque sorte,
Speaker #2
au juge administratif de découvrir le justiciable dans sa chair. et a ouvert la voie, je pense, à d'autres évolutions de son office.
Speaker #0
Alors avant de retourner vers le juge pour nous dire comment il a découvert le citoyen dans sa chair, peut-être Emma, pour conclure cette partie un peu théorique, nous rappeler quels sont les grands principes du référé ?
Speaker #3
Oui, alors les référés présentent plusieurs spécificités. La première, c'est que classiquement, les jugements sont rendus après des discussions entre plusieurs juges. C'est ce qu'on appelle les formations collégiales de jugement. Et ça permet bien sûr d'avoir un débat interne à la juridiction. Dans le cas d'un déréféré, c'est différent parce que le juge déréféré doit aller plus vite. Il agit en principe seul, donc il instruit et il décide seul, ce qui permet d'éviter des débats entre juges qui rallongeraient une instruction. Il n'est pas pour autant isolé et je pense que Mme Courrèges va pouvoir expliquer après comment on peut quand même discuter avec ses collègues malgré cette instruction seule. Une deuxième spécificité des référés, c'est que contrairement à des procès classiques qui seraient plus basés sur des dossiers écrits, on a une place très importante de l'oralité. dans les référés, notamment le jour de l'audience où les parties vont pouvoir discuter entre elles et exposer oralement leur point de vue au juge. C'est en quelque sorte plus humain, plus interactif. Une troisième spécificité, on en a déjà un peu parlé, c'est cette instruction accélérée. Le juge des référés, contrairement au juge du fond, n'a pas vraiment le temps d'examiner de manière approfondie tous les éléments d'un dossier et va se baser en quelque sorte sur ce qui lui semble apparent. L'idée étant que la situation doit être assez claire pour que ça justifie son intervention rapide. Et enfin, la décision, on l'a déjà dit, est un principe provisoire, mais elle doit quand même être exécutée. Ça signifie par exemple que si on a une décision de fermeture d'un restaurant, par exemple, et que le juge des référés suspend cette décision de fermeture, on doit respecter cette décision du juge des référés et laisser le restaurant ouvert tant qu'on n'a pas eu le verdict final qui pourra potentiellement, bien sûr, renverser cette décision.
Speaker #0
Parfait, merci beaucoup. Alors on va se tourner vers le juge. Tous les principes qu'a évoqués Emma, ces spécificités, comment vous les vivez-vous au quotidien ? Est-ce que c'est vraiment ça finalement dans la réalité ?
Speaker #1
Alors c'est vraiment le référé, c'est un office particulier. D'ailleurs on dit souvent qu'il y a une forme d'ADN du juge des référés. Alors ça a été dit, la première spécificité c'est que c'est un juge unique. En principe devant la juridiction administrative, les instances sont collégiales. On décide à plusieurs juges et on délibère à plusieurs juges. Et l'ancien sursis à exécution qui a été évoqué, d'ailleurs, était une formation collégiale de jugement, ce qui contribuait à ralentir, quelque part, l'instruction de l'affaire. L'intérêt du juge unique, c'est d'aller plus vite. Alors, ça a été dit aussi, c'est un juge unique, mais ce n'est pas un juge isolé. Il faut bien comprendre, déjà, qu'on a ce qu'on appelle dans notre jargon une collégialité de couloir. C'est-à-dire que le juge, il va pouvoir, le juge des référés, il va pouvoir discuter avec ses collègues, en particulier avec les autres juges des référés, pour tester sa solution, se poser des questions. Donc il n'est pas seul dans sa tour d'ivoire. L'autre chose à voir, à bien comprendre, c'est que le juge des référés a toujours la possibilité, s'il considère que l'affaire le mérite, parce qu'elle est particulièrement délicate, parce qu'elle est particulièrement sensible, de renvoyer à une formation collégiale de jugement. C'est toujours possible, y compris dans des délais extrêmement courts. Quand il y avait eu l'état d'urgence et les assignations à résidence suite aux attentats terroristes de 2015, on a été capable de réunir une section du contentieux, donc une formation solennelle de jugement et collégiale, dans des délais... extrêmement court. Donc on est capable de le faire. Et puis on a créé, parce qu'on en a ressenti le besoin, une instance collégiale de référé à trois juges, pour les affaires les plus délicates ou les plus sensibles. C'est en général, par exemple, la règle pour tout ce qui concerne les décisions d'arrêt de soins pour des personnes qui ne sont plus en état d'exprimer leur consentement. Dans ces cas-là, on fait une formation à trois juges. Pourquoi ? C'est dans l'intérêt déjà du juge. parce que c'est une décision particulièrement lourde, on parle de fin de vie, mais aussi pour les familles, parce que je sens que pour elles, c'est important d'avoir le sentiment que cette décision qui est aussi lourde de conséquences pour elles a été mûrie et discutée et que ce n'est pas un juge tout seul qui prend une décision qui a de telles conséquences. En tout cas, c'est comme ça qu'on fonctionne au Conseil d'État, où on a la capacité de s'adapter et de réunir très rapidement des collègues pour monter des formations de jugement sans perdre de temps à plusieurs. Alors ça, c'est l'aspect juge unique. Et puis, c'est une instruction qui est très particulière, le référé, parce qu'il faut adapter l'instruction aux spécificités de l'urgence, avec toujours cette préoccupation d'essayer d'intervenir en temps utile. Ce qui veut dire déjà qu'on va faire un tri dans les affaires. Toutes les affaires ne vont pas aller en audience. On va regarder la requête, et très rapidement, dès qu'elle arrive quasiment, et à ce moment-là, on va décider si elle ne présente aucune urgence, la seule lecture de la requête. Ou si on considère qu'elle est manifestement mal fondée, on va dire, on s'arrête là, ce n'est pas la peine de déranger l'autre partie, ce n'est pas la peine de convoquer une audience, et on va prendre ce qu'on appelle dans notre jargon, là encore, une ordonnance de tri. Et l'affaire s'arrêtera là. On voit par la lecture de la requête que ça mérite manifestement d'être instruit. Donc instruit, ça veut dire quoi ? On va communiquer la requête aux autres parties, et on va tout de suite lancer une date d'audience, à une échéance assez rapprochée, pour dire aux parties, attention. À telle date, il y aura une audience. On va donner des délais assez courts aux parties, dans une instruction classique, très approfondie. Ça va prendre plusieurs semaines, plusieurs mois. Là, on parle de quelques jours, voire quelques heures, parce qu'il y a des requêtes de référé, notamment référé liberté, qui peuvent être jugées en moins de 24 heures. Si la réunion doit se tenir dans moins de 24 heures, il va bien falloir que le juge statue avant si on veut avoir un effet utile, servir à quelque chose. Donc on va avoir une procédure d'instruction qui va être accélérée, toujours dans la perspective d'aller vite. Et puis surtout, la grande spécificité du référé, c'est l'audience. Le principal ADN du juge des référés, c'est l'oralité. Ça a été dit, normalement l'instruction est écrite devant le juge administratif. Devant le juge des référés, l'instruction est poursuivie à l'audience. A l'audience, les parties pourront présenter de nouveaux moyens, de nouveaux développements, de nouvelles pièces. Et il va y avoir une discussion qui va s'installer. s'instaurer. Et c'est vraiment à l'audience qu'il va donner une dimension humaine et concrète. Les parties se donnent à voir, on voit les parties concrètement, dans leur vie, qui vont nous expliquer leur ressenti, ce qui se passe pour eux, les conséquences que ça a, pourquoi l'administration a pris de telles décisions. Elle va être obligée de se justifier et de s'expliquer devant le requérant. Donc c'est quelque chose qui est extrêmement vivant, extrêmement important, très différent des audiences dont on a l'habitude, où va y avoir une prise de parole du rapporteur public, peut-être une prise de parole de l'avocat, mais où finalement beaucoup de choses ont déjà été faites à l'écrit, là il va vraiment se passer des choses extrêmement importantes à l'audience. Le juge, il n'y a pas d'audience type, aucune audience ne se ressemble. Ce qu'on recommande c'est d'avoir une gestion dynamique de l'audience, c'est-à-dire que le juge des référés doit être un peu agile et réactif et proactif dans l'audience, c'est-à-dire que concrètement il va poser des questions de partie. à parfois les pousser un peu dans le retranchement ou à être un peu incisifs. Dire que certaines questions, ce n'est pas forcément la peine de revenir dessus parce qu'elles ont été suffisamment éclairées par la partie écrite et qui veut qu'au contraire, on se concentre sur tel ou tel point. À l'audience, il peut y avoir aussi des engagements qui vont être pris, notamment par l'administration. Le juge des référés pourra quelque part endosser ses engagements et dans son ordonnance, qui est la tendance qui rendra, dans les motifs et même dans le dispositif. dire que l'administration s'est engagée à faire telle ou telle chose, ce qui rendra ces engagements plus contraignants ensuite dans l'exécution de l'ordonnance, puisque ça a été dit, l'ordonnance est exécutoire. Et puis même si les circonstances s'y prêtent, il pourra jouer, le juge a référé, un rôle de conciliateur, de médiateur, rapprocher les parties, peut-être différer un peu la clôture de l'instruction pour finalement qu'ils arrivent à un accord qui pourra conduire à un désistement dans l'affaire. Donc on voit qu'on est sur quelque chose d'extrêmement dynamique, vivant et très incarné. Et c'est extrêmement important dans l'office parce qu'on peut, de cette façon, un peu plus peser aussi ce qu'on va décider. Parce qu'il faut bien voir que le juge des référés va donc rendre une ordonnance, puisque c'est comme ça qu'on appelle la décision qu'il rend, une ordonnance qui est en général moins motivée qu'une décision au fond, parce que là encore, il s'agit d'aller vite et d'en s'en tenir à l'évidence et à l'essentiel. Mais dans cette ordonnance, si on prend le cas du référé suspension, on peut se dire que c'est binaire. Soit on suspense, soit on ne suspense pas. C'est un peu plus compliqué que ça. Parce que le juge des référés peut décider, éclairé par ce qui a été dit par l'audience, de ne suspendre que certains effets. Prenons un exemple concret. Il y avait eu une sanction de radiation qui avait été prise à l'égard d'un officier. L'audience avait montré au juge des référés que pour lui, la décision de sanction était justifiée sur son principe, mais que la radiation définitive du service était excessive, disproportionnée comme mesure. Qu'est-ce qu'il a fait ? Il a suspendu les effets les plus dommageables, c'est-à-dire la privation de rémunération. En revanche, il a maintenu l'exclusion du service jusqu'à ce que la décision soit prise. Et donc on arrive à une solution équilibrée qui tient compte des différents intérêts en présence. En référé liberté, on est sur un préféré qui est beaucoup plus puissant, plus exceptionnel aussi je l'ai dit, d'où des conditions plus restrictives d'emploi. Plus puissant parce que le juge des référés de liberté, son objectif c'est vraiment de sauvegarder la liberté fondamentale qui est en jeu. De ce fait, il va avoir des pouvoirs plus importants. Il ne va pas simplement pouvoir suspendre, il va pouvoir enjoindre de prendre des mesures positives. et même des mesures d'organisation des services. Simplement, il ne pourra pas prendre des mesures structurelles. Pour donner un exemple, on a un certain nombre de référés qui sont sur les conditions de détention en prison où il y a une contestation au nom de la dignité des personnes. Le juge des référés va pouvoir ordonner de prendre des mesures pour lutter contre l'erreur, pour faire des réparations dans les cellules, par exemple tendre des... Des rideaux posés des cloisons qui permettent d'assurer une certaine intimité. Il va pouvoir ordonner de construire un abri dans la cour pour protéger les détenus. Il va pouvoir ordonner ce genre de choses. Mais il ne va pas pouvoir ordonner de pousser les murs. Il ne va pas faire construire une nouvelle prison ou des nouvelles places et des nouvelles cellules. Donc c'est un peu ça la limite de la mesure structurelle. Donc voilà, le juge déréféré, c'est un juge que je dirais, dans son ADN, c'est un juge. agile, réactif, qui est tourné vers les effets concrets de sa décision et très marqué par l'oralité et l'importance que joue l'audience pour, encore une fois, rendre la décision qui soit la plus adaptée en temps utile et adaptée à l'urgence de l'affaire.
Speaker #0
Ça veut dire que ça appelle des savoir-faire, des savoir-être un peu différents ?
Speaker #1
Exactement. Le juge des référés, on l'a dit, c'est peut-être un juge unique, mais ce n'est pas n'importe quel juge. C'est un juge expérimenté. Au Conseil d'État, ça ne pourra être qu'un conseiller d'État et un conseiller d'État qui a déjà un peu, je dirais, roulé sa bosse. Parce qu'il y a une logique de tenue de l'audience qui impose d'avoir quand même un savoir-faire et un savoir-être. Et puis, par ailleurs, on est amené, en référé, à connaître d'affaires très diverses, qui ne sont pas forcément nécessairement les affaires dont on a à connaître quand on est un juge rattaché à une séance, à une formation de jugement particulière. On peut sortir de 100 champs de spécialisation du quotidien quand on est juge des référés, donc c'est important d'avoir vraiment cette expérience. Et puis il faut savoir que le juge des référés, c'est un juge qui, je ne l'ai dit, doit intervenir en temps utile. C'est-à-dire que c'est un juge des référés qui peut intervenir à tout moment, d'où un système de permanence qui est mis en place les week-ends et pendant les vacances, de façon à ce que le justiciable est toujours un juge qui soit des référés, qui soit en capacité de répondre à sa demande s'il y a une urgence qui le justifie.
Speaker #0
Peut-être un petit mot par rapport à ce que disait M. Defort sur la relation finalement entre le juge et le requérant. Qu'est-ce que ça change ?
Speaker #1
Alors vraiment, l'audience de référé, c'est vraiment quelque chose de très particulier. On est en prise directe avec les gens, c'est vraiment très incarné. Et on essaye de ce fait d'avoir un dialogue qui soit le plus direct possible avec les parties pour qu'on puisse vraiment approfondir l'instruction, la compléter. Donc on ne s'interdit aucune question pour essayer vraiment d'aller le plus loin possible dans l'instruction. Et au Conseil d'État, on essaye de faire généralement les référés dans une salle moins formelle, une petite salle où les parties ont une forme de proximité entre elles et avec le juge, proximité physique, de façon à ce qu'elles se sentent plus à l'aise, se livrent davantage et que ça permette d'aller plus loin dans les échanges, dans les interactions. pour avoir les réponses qui soient les plus précises possibles. Parce que, quelque part, on compense un peu le fait que l'instruction soit écrite, soit beaucoup plus rapide. Les parties n'ont pas le temps d'aller aussi loin qu'elles le voudraient nécessairement à l'écrit. Et donc, ça va être l'oralité qui va permettre d'aller plus loin, y compris de penser à des choses auxquelles elles ne se pensent pas spontanément, mais que les échanges vont faire naître de nouvelles idées, de nouveaux arguments. et même dans l'esprit du juge, qui va rebondir sur ce que vont dire les partis. Ça ne veut pas dire qu'on tient toutes les audiences dans des petites salles. Il peut arriver que les audiences de référé se tiennent dans la salle du contentieux, qui est la grande salle de jugement du Conseil d'État, parce qu'il y a beaucoup de partis, parce que c'est une affaire à fort retentissement, parce qu'il y a de la presse. Mais on essaie, même dans ces salles-là, de rester sur quelque chose qui est très interactif, qui est dynamique et vivant. de façon à ce que les parties se sentent écoutées, entendues, autant que se faire se peut, mais c'est sûr qu'il y aura une partie qui obtiendra nécessairement plus de satisfaction que l'autre, et qu'elles aient le sentiment en tout cas d'avoir pu tout dire, tout ce qui leur est pour elles important, et pour le juge d'être parfaitement éclairé, et il va se servir de ce qui a été dit à l'audience pour nourrir son ordonnance de référé. L'ordonnance de référé en portera la marque, il y aura un inscrit qui l'est. Ce sont des motifs souvent que ça a été dit à l'audience, de façon à avoir des choses qui soient précises et le plus exactes possible. Donc c'est vraiment une façon très différente pour le juge de procéder, y compris dans sa relation à la partie, qui ne sont pas des parties dont il essaie de deviner un peu qui sont à travers leurs écrits. Là, il les a vraiment en face et il aura échangé et discuté avec elles.
Speaker #0
Merci beaucoup. Pour conclure, M. Defort, revenir sur un peu de prospective sur ce que disent ces référés, des limites éventuellement ?
Speaker #2
Les échanges d'aujourd'hui ont permis, je crois, de dresser un tableau à la fois très riche et très positif de la vitalité des juridictions administratives et du juge des référés et de son aptitude à répondre rapidement, utilement. aux sollicitations, aux préoccupations des justiciables, que ce soit pour la sauvegarde de la légalité ou la sauvegarde des libertés fondamentales. La crise du Covid-19, il en a été question à plusieurs reprises, a certainement permis de montrer combien le juge administratif, notamment par les procédures de référé et le Conseil d'État en particulier, était au cœur de la cité, au cœur de l'urgence sanitaire et de la réponse que l'on pouvait y apporter, et des limites aussi des réponses qu'on pouvait y apporter, amenées à se prononcer en 48 heures. sur l'étendue du confinement, sur la disponibilité de certains traitements, sur les limites de la liberté de manifester, sur la réouverture des lieux de culte. Je pourrais multiplier les exemples. Au-delà, il est peut-être aussi possible d'apporter maintenant quelques petites nuances, peut-être, mais même si certaines ont déjà été évoquées, et puis aussi peut-être d'ouvrir certaines perspectives. D'abord, cela a été dit, mais je crois qu'il ne faudrait pas se méprendre sur ce que l'on est susceptible d'attendre d'un juge des référés. On ne peut pas... tout attendre non plus d'un juge des référés, même si ce qu'il permet est éminemment utile et qu'il est fondamental de pouvoir faire appel, dans nombre de circonstances, à un juge des référés. Cela a été dit, il se prononce vite, mais pour cette raison, il ne peut pas juger de la même manière, avec les mêmes effets qu'un juge statuant au fond du litige après une instruction plus approfondie. Je l'avais dit, les mesures rendues par le juge des référés sont nécessairement provisoires, réversibles, et surtout, on ne saurait attendre de lui qui leur donne l'adoption de mesures d'ordre structurel. Le Conseil d'État l'a régulièrement rappelé, notamment s'agissant de la matière pénitentiaire. Ensuite, malgré le succès de ces procédures, il ne faudrait pas non plus attendre que la justice administrative s'oriente de manière généralisée vers une justice exclusivement en urgence ou exclusivement au référé. Le juge des référents ne saurait être un modèle absolu de justice administrative, évidemment. Certes. Ces procédures permettent d'aller plus vite, mais c'est nécessairement aussi au détriment de certaines autres garanties procédurales qui sont pour un temps en partie nuancées ou mises de côté. Il a été question de collégialité, mais il peut être aussi question de contradictoire qui connaît des limites, des limitations dans le cadre d'une procédure de référé. Enfin, et c'est peut-être là plus une perspective qu'une limite, le développement des procédures de référé a très certainement contribué... à faire évoluer la manière de juger dans les juridictions administratives, et pas seulement de juger pour les juges des référés, en favorisant une culture de l'oralité qui s'étend au-delà des procédures des référés. Et donc aussi, une culture du dialogue, du dialogue avec l'administration, du dialogue avec le justiciable, mais une culture du dialogue entre l'administration et le justiciable, sous l'hospice du juge administratif, sous les yeux du juge des référés. Madame Courrèges l'a dit, il n'est pas rare que des solutions se dessinent à l'audience. que des désistements se prononcent in fine. Ce faisant, les procédures de référé ont aussi contribué à sensibiliser les magistrats administratifs au mérite d'une autre manière de résoudre les litiges. On parle parfois de mode alternatif de règlement des différents, et notamment au mérite de processus comme la médiation, qui sont aujourd'hui très largement encouragés dans le cadre de procédures. Au fond, on va inciter les partis à aller saisir un médiateur. C'est parfois même... obligatoire. De là à considérer que le juge administratif lui-même tendrait ensuite à prendre lui les habits d'un médiateur, se faire médiateur, c'est peut-être une perspective. Je ne suis pas certain que cela soit l'horizon de la juridiction administrative.
Speaker #0
Merci beaucoup et merci à vous trois et je vous donne rendez-vous pour notre prochain podcast.

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