🎧 [Épisode 5] La proportionnalité - Écoutez le podcast "Le droit public dans la cité" | Le droit public dans la cité

Description

Disponible à l'écoute sur les plateformes audio et sur YouTube, le cinquième épisode du podcast « Le droit public dans la cité » - réalisé en partenariat avec CY Cergy Paris Université - aborde le thème de la proportionnalité. Pour en parler, Jean-François de Montgolfier (membre, Conseil d’État), Valentin Vince (professeur, CY Cergy Paris université) et Alicia Lamothe et Antonin Laporte-Daviatte (étudiante, étudiant, CY Cergy Paris université).

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Transcription

Speaker #0
Bonjour et bienvenue dans ce nouvel épisode du podcast de Droit public dans la cité, un podcast né du partenariat entre Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Vous le savez maintenant, chaque épisode de la cette série est l'occasion d'aborder un grand sujet qui irrigue le droit public en croisant les regards d'étudiants, d'universitaires et de juges du Conseil d'État. pour apporter à la fois un regard théorique et un regard pratique sur le sujet. Dans ce nouvel épisode, nous allons aborder le sujet de la proportionnalité. La proportionnalité est un principe central du raisonnement juridique. Il irrigue l'ensemble des disciplines du droit et, en particulier, est un principe structurant du droit public. Il soulève aujourd'hui encore beaucoup de questions. Quand on tourne exactement par proportionnalité, d'où vient ce principe ? Comment s'est-il construit ? Quels sont les grands textes qui l'encadrent ? Et comment le juge l'utilise au quotidien dans sa pratique ?
Speaker #1
C'est à toutes ces questions que vont répondre aujourd'hui nos invités, que je laisse se présenter.
Speaker #2
Bonjour, je m'appelle Jean-François de Montgréfier, je suis maître des requêtes au Conseil d'État et j'exerce les fonctions de rapporteur public auprès de la section du contentieux.
Speaker #3
Bonjour, je m'appelle Valentin Vins, je suis maître de conférences en droit public à l'université de Cergy et co-directeur du Légep,
Speaker #0
de cette même université.
Speaker #1
Bonjour, je m'appelle Alicia Lamotte, étudiante à Paris-Cergy Université. au sein du Master Droit des contentieux publics.
Speaker #3
Bonjour,
Speaker #4
je m'appelle Antonin Laporte-Daviat, je suis étudiant en Master 2 Droit des libertés et droits de l'homme à l'Université de Cergy.
Speaker #0
Merci beaucoup à vous quatre. On va peut-être commencer tout de suite par M. Vins. Pourquoi a-t-on choisi ce sujet de la proportionnalité pour ce nouveau podcast ?
Speaker #3
Tout simplement parce que la proportionnalité, avant d'être l'objet de notre discussion d'aujourd'hui, elle a fait l'objet et elle fait encore l'objet d'un certain nombre de débats doctrinaux, jurisprudentiels. D'abord, la proportionnalité, le terme proportionnalité, est polysémique. Il est souvent associé à ceux d'équilibre, de comparaison, de proportion, de pondération, et parfois même d'égalité et d'équité. À cet égard, la proportionnalité fait l'objet de plusieurs exceptions, qu'elles soient qualitatives ou quantitatives. Par exemple, en termes mathématiques, la proportionnalité, on peut l'entendre comme une relation, un rapport entre plusieurs unités de valeur, entre plusieurs grandeurs. En matière philosophique, chez certains auteurs, La proportionnalité, elle est associée à l'idéal, à l'idée de justice, de justesse, de vertu. Et enfin, dans la matière juridique, celle qui nous intéresse aujourd'hui, la proportionnalité, elle peut être conçue d'une part comme un principe général visant à structurer l'action publique, mais aussi comme une méthode, une technique contentieuse qui, pour reprendre les mots du président Sauvé, permet une pondération entre les différents intérêts publics et privés en cause, évidemment, lorsqu'il y a un litige. Dans le domaine juridique, la proportionnalité a fait l'objet d'un certain nombre d'études, de thèses, d'ouvrages collectifs, d'articles, mais aussi de très importantes conclusions de commissaires du gouvernement et de rapporteurs publics. Et elle conserve une certaine actualité à travers l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'État, mais aussi du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation et des Courses européennes. Historiquement, le principe de proportionnalité trouve son origine dans la jurisprudence de la Cour administrative suprême de Prusse. et pour ce qui concerne la doctrine dans les écrits notamment d'Otto Maier sur la police administrative. Avec la loi fondamentale allemande, la proportionnalité va occuper une place tout à fait singulière puisqu'elle va dépasser le simple cadre de la police administrative pour s'imposer à l'ensemble des activités administratives et législatives. Pour reprendre les mots du professeur Fromond dans un article célèbre sur la proportionnalité, la proportionnalité est, je le cite, un principe ayant pour objet de modérer l'exercice du pouvoir législatif et du pouvoir administratif, il impose un certain équilibre entre l'atteinte portée aux droits individuels et l'intérêt que présente cette atteinte pour la collectivité. Il comporte, et nous reviendrons sur ce point, les trois exigences de l'aptitude, de la nécessité et d'un rapport de proportion stricto sensu. Ce principe de proportionnalité, il a par la suite été réceptionné par de nombreux États européens, évidemment sous des formes très diverses, et par les droits européens eux-mêmes. en particulier en matière de droits de l'homme, avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, et la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui, bien volontiers, dans les affaires qu'elle a à traiter, mobilise ce triple test de proportionnalité. Je le rappelle, adéquation, nécessité et proportionnalité au sens strict. La réception du principe de proportionnalité en France, elle paraît un peu plus complexe. En effet, l'exigence de proportionnalité n'a jamais été tout à fait étrangère aux droits français. Simplement, c'est plutôt sous la forme d'une méthode, d'une technique contentieuse, que la proportionnalité a été réceptionnée. Pour le dire très simplement, on a plutôt tendance en droit français à parler du contrôle de la proportionnalité. En droit privé, on trouve ce contrôle de la proportionnalité ou ces contrôles de la proportionnalité en matière de droit du travail, en matière de droit pénal, mais aussi en matière de protection des libertés économiques. En droit public, on retrouve ce contrôle ou ces contrôles de la proportionnalité, évidemment en matière de mesures de police visant à restreindre un certain nombre de droits ou de libertés fondamentaux, en matière de sanctions administratives, en matière de relations contractuelles ou encore de droits des étrangers, en particulier à travers les procédures de référé. On peut préciser, mais je pense que nos étudiants reviendront sur ce point, que le Conseil d'État, à la suite du Conseil constitutionnel, a réceptionné la technique du triple test de proportionnalité avec sa décision Association pour la promotion de l'image de 2011. C'est une décision majeure. Pourquoi ? Tout simplement parce qu'elle est venue enrichir l'office du juge administratif et qu'elle est venue aussi poursuivre un chemin qui avait été tracé par d'anciennes jurisprudences, je pense notamment, mais on pourrait en citer d'autres, aux jurisprudences Abbé Olivier et bien évidemment Benjamin. Il reste quand même quelques questions sur ce fameux contrôle de la proportionnalité. On peut s'interroger en effet sur le rôle du juge administratif et tout particulièrement du juge de l'excès de pouvoir lorsqu'il exerce le contrôle de la proportionnalité. Ne prend-il pas les habits de l'administrateur ? Ne devient-il pas une sorte de contrôleur de l'opportunité de la décision ? Et on peut aussi s'interroger sur la combinaison du contrôle de la proportionnalité avec les nouveaux pouvoirs qui sont reconnus au juge de l'excès de pouvoir. Je pense notamment à l'injonction et à l'abrogation, donc à ce qu'on appelle aujourd'hui l'appréciation dynamique de la légalité. Et pour conclure, il reste quand même une question sur cette proportionnalité. Est-ce qu'au-delà de la technique contentieuse, de la méthode du juge, la proportionnalité sera un jour appréhendée comme un véritable principe structurant de l'action publique et, pourquoi pas, des relations interindividuelles ?
Speaker #0
Merci beaucoup. Effectivement, plein de questions. auxquelles on va essayer de répondre ce matin. Alors, ce que je vous propose, c'est, comme pour chaque épisode, de structurer notre dialogue en trois parties. Une première partie qu'on va laisser aux étudiants pour qu'ils nous posent un peu le cadre historique et théorique. Une deuxième partie avec le juge pour qu'il nous fasse rentrer dans ses coulisses. Et puis, une dernière partie qui est plutôt une partie ouverte avec des questions que vous poserez ou que vous poserez aux uns et aux autres. Alors, tout de suite, peut-être, Antonin. Plantons le décor, est-ce que finalement vous pouvez nous donner une définition de la proportionnalité, nous donner un peu son histoire, d'où elle vient ?
Speaker #4
Oui, je vais vous parler de l'histoire de la proportionnalité et aussi vous montrer quelques définitions de la proportionnalité. Tout d'abord, la proportionnalité est une notion large et ancienne qui existe au-delà du droit. On la retrouve d'ailleurs dans la plupart des sciences humaines et les premières traces de la proportionnalité au monde, à l'Antiquité. Aristote recherchait le juste milieu, c'est-à-dire un équilibre entre deux extrêmes, et selon lui, la proportion est la traduction même du juste. Je le cite, « Le juste est un milieu entre des extrêmes qui, autrement, ne seraient plus en proportion. » De surcroît, la philosophie aristotélicienne identifie directement le droit à la proportionnalité. Aristote affirme que parce que le droit est proportion, Le juge proportionne les choses aux personnes. A partir de ce postulat, on peut explorer les relations entre la proportionnalité et les autres principes juridiques. La proportionnalité dépasse l'égalité arithmétique purement formelle pour consacrer une égalité réelle entre les individus. On donne à chacun ce qui lui est dû. Le sens moderne de la proportionnalité apparaît au XIXe siècle. Toutefois, il faudra attendre la seconde moitié du XXe siècle pour une véritable... affirmation de ce principe. La Cour européenne des droits de l'homme ainsi que les tribunaux constitutionnels allemands et suisses vont jouer un rôle central dans la démocratisation de ce principe. En Allemagne, le principe de proportionnalité émane de l'interprétation des articles 19 et 20 de la loi fondamentale qui garantissent la protection des droits fondamentaux et la défense de l'état de droit. Le tribunal constitutionnel allemand estime que le principe de proportionnalité découle directement de l'essence des droits fondamentaux. On a aussi le dictionnaire de droits de l'homme qui distingue deux approches de la proportionnalité, donc un point de vue méthodologique et un point de vue normatif. D'un point de vue méthodologique, la proportionnalité renvoie à la recherche du juste équilibre, à la mise en balance des intérêts, et cette approche peut avoir une portée plus ou moins liée au contentieux, notamment à travers certains principes comme l'égalité des âmes. C'est un principe... qui impose un équilibre en matière de transparence. qui permet aux parties d'avoir les mêmes chances de gagner au procès. Ensuite, d'un point de vue normatif, la proportionnalité s'exprime par une terminologie variée qui conditionne l'intensité du contrôle exercé par le juge. Les contrôles de nécessité, de besoin social impérieux ou encore de l'indispensable illustrent une proportionnalité d'intensité maximale. Tous ces termes apparaissent dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, comme par exemple dans l'arrêt Undecide de 1976, relatif à la liberté d'expression. A l'inverse, les notions comme le raisonnable, l'admissible ou l'erreur manifeste d'appréciation traduisent une proportionnalité d'intensité minimale. En somme, la proportionnalité joue un rôle instrumental essentiel, elle remplit plusieurs fonctions, dont l'une des principales est la résolution du litige.
Speaker #0
Merci beaucoup Antonin. Alors Alicia, maintenant peut-être parlons de la proportionnalité aujourd'hui. Quelles sont les grandes jurisprudences finalement qui s'appliquent au principe de proportionnalité ? Et peut-être nous parler des composantes qu'a évoquées M. Vins de ce contrôle de proportionnalité ?
Speaker #1
Comme précisé par les autres intervenants, le principe de proportionnalité a été réceptionné en France de manière très juridictionnelle. En ce sens, on peut citer la jurisprudence Benjamin du 19 mai 1933. dans lequel le Conseil d'État décide que, considérant qu'il n'incombe au maire de prendre les mesures qu'agissent le maintien de l'ordre public, il doit concilier l'exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté en présence, c'est-à-dire la liberté de réunion. Le terme central de ce considérant est, à notre sens, le verbe « concilier » . C'est en effet faire la balance entre différents intérêts qui ont encore du contrôle de proportionnalité. Balance qui diffère, cependant, selon les cas. Le juge contrôle ainsi pleinement les motifs qui ont justifié la mesure de police, les risques de... du trouble à l'ordre du public ainsi que la proportionnalité de la mesure retenue au regard de ses risques. En ce sens, le principe de proportionnalité recoupe trois sous-principes, chacun trouvant application dans des circonstances différentes. Le premier suppose qu'une telle mesure doit être adéquate, c'est-à-dire appropriée, ce qui suppose qu'elle soit a priori susceptible de permettre ou de faciliter la réalisation du but recherché par son auteur. Le second aspect du principe est celui qualifié de test de nécessité, c'est-à-dire de l'objectif nécessaire. En vertu de ce test, on se demande si la mesure ou la décision contestée est réellement nécessaire pour l'atteinte de l'objectif. Sous cet aspect du principe, on s'attarde alors à évaluer si la mesure n'est pas excessive, par exemple par son impact sur les droits de certains individus pour l'atteinte de l'objectif visé. Les deux premiers aspects du principe se manifestent assez fréquemment dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle doit enfin être proportionnée au sens trito-sensu. Elle ne doit pas, par les charges qu'elle crée, être hors de proportion avec le résultat recherché. Cette exigence a trait à l'équilibre de la décision ou de la mesure contestée par rapport au fait. C'est la recherche d'un juste équilibre entre tous les intérêts en cause qui anime cet aspect du principe. Il s'agit du volet proportionnel proprement dit. Le principe de proportionnalité est tout d'abord alors un instrument de conciliation entre principes constitutionnels concurrents. Il s'agit de la fonction la plus courante du principe de proportionnalité pour le conseil constitutionnel. De même, le principe de proportionnalité est utilisé dans tous les domaines où la loi interagit avec des garanties fondamentales protégées par la Constitution. On peut citer en ce sens la décision du 21 février 2008 sur la loi relative à la rétention de sûreté rendue par le Conseil constitutionnel, où il affirme et décline les trois composants du principe de proportionnité. En effet, il affirme que les atteintes portées à l'exercice d'une liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées à l'objectif de présomption poursuivie. Dans la jurisprudence administrative, la promotionnité apparaît en de multiples données, comme une norme de fond de l'action administrative qui conduit à imposer à celle-ci une certaine mesure, un juste équilibre. C'est ce qui a été dégagé dans la décision Association pour la promotion de l'image et autres. En cela, le principe de proportionnalité est toujours un facteur de renforcement du contrôle du juge. Lors de la crise sanitaire, le Conseil d'État a eu l'occasion d'appliquer le contrôle de proportionnalité. Ainsi, à propos des... restrictions de liberté induites par la nécessité de contenir l'épidémie de Covid-19.
Speaker #0
Merci beaucoup Alicia. Alors maintenant nous allons entrer dans les coulisses du juge. Monsieur de Montgolfier, finalement, est-ce que vous pourriez nous faire un panorama des différents types de contrôles de proportionnalité qui sont exercés par le juge avant qu'on en vienne finalement à la méthode qu'applique le juge ?
Speaker #2
Alors... Devant une notion qui est aussi vaste que celle de proportionnalité et dont le caractère polysémique déjà a été évoqué, il faut reconnaître la grande variété des cas d'usage. Et du point de vue du praticien, il est plus facile de parler des proportionnalités ou des contrôles de proportionnalité que de la proportionnalité, comme une notion qui, pour le praticien, est un peu éloignée. Et pour essayer de regrouper en catégories un peu visibles, je vous propose d'en distinguer deux. Une catégorie où la notion de proportionnalité est synonyme de mesure, car ce qui est disproportionné est démesuré. Et puis, la catégorie où ce qui est proportionné est synonyme d'équilibre, c'est-à-dire que la disproportion est synonyme de déséquilibre. Et on peut de cette façon ranger. de façon toujours imparfaite, mais essayer de ranger les cas d'usage de la proportionnalité. Dans la première catégorie, on range donc les hypothèses dans lesquelles il ne s'agit pas de faire la balance entre des intérêts ou la pondération entre des enjeux opposés, mais de contrôler que dans son pouvoir d'appréciation, l'autorité publique n'a pas excédé ce qui était nécessaire. Et la première catégorie à laquelle on pense, bien sûr, c'est celle des sanctions. des procédures répréciées. La discipline des agents publics, celle des professions réglementées, et de façon plus générale, les procédures de sanctions contre les usagers ou celles qui sont infligées par les autorités administratives indépendantes, la CNIL, l'ARCOM, l'AMF, je ne vivis évidemment pas les cités toutes. Le Conseil constitutionnel juge, avec des intensités de contrôle chaque fois différentes, on y reviendra, juge que la sanction prononcée par l'administration ou par le juge Merci. lorsqu'il s'agit de procédures juridiques chez elles, doit être proportionnée à la nature et à la gravité des faits qui sont reprochés. Il y a un autre exemple où la proportionnalité est aussi une question de mesure, c'est celui des contributions obligatoires qui sont décisées par l'administration et dont le juge peut être amené à contrôler le taux et le montant lorsque ce ne sont pas des impôts décidés par le législateur, mais des contributions qui, comme autrefois les taxes parafiscales, et encore aujourd'hui, les redevances pour services rendus, les cotisations de sécurité sociale, les cotisations ordinales des ordres professionnels, eh bien, le terme « proportionnalité » n'est pas toujours employé, mais l'idée de vérifier la mesure entre le taux ou le montant de la contribution et ce qu'il s'agit de financer est contrôlée par le juge. Alors l'autre situation, celle dans laquelle le juge contrôle l'équilibre entre des intérêts opposés, est la plus fréquente et on la trouve dans des hypothèses. extrêmement variés. Certains régimes de responsabilité, comme la responsabilité sans faute du fait des servitudes d'urbanisme, comprend une partie de contrôle de proportionnalité, puisque cette responsabilité sans faute suppose que la servitude entraîne pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif poursuivi. Donc on voit bien que dans un contrôle de responsabilité se niche une partie de contrôle de proportionnalité. On trouve même, de la même façon, un peu de contrôle de proportionnalité dans le principe d'égalité. Car la définition du principe d'égalité que donne le Conseil d'État inclut l'exigence selon laquelle la différence de traitement ne doit pas être manifestement disproportionnée au regard des objectifs susceptibles de la justifier. Donc on voit bien que dans un contrôle qui, de façon principale, n'est pas un contrôle de proportionnalité, le contrôle de l'égalité, c'est l'existence de la différence de situation. ou de l'objectif d'intérêt général qui justifie la différence de traitement. Mais il y a néanmoins un petit peu de contrôle de proportionnalité dans ce contrôle. Mais c'est évidemment dans le cadre des mesures ou des réglementations qui apportent des restrictions à l'exercice des droits et des libertés, et en particulier les mesures de police, comme cela a déjà été dit, que le contrôle de proportionnalité trouve ses applications les plus nombreuses. Il s'agit d'opérer la pesée ou la pondération ou la conciliation. Le juge emploie peut-être un peu indifféremment des termes qui sont quasiment substituables. Opérer la besée entre d'un côté les motifs poursuivis en matière de police, remédier aux atteintes ou prévenir les menaces à l'ordre public. Et d'autre part, comme le dit la décision Benjamin de 1933 qui a déjà été citée, la gravité des atteintes aux libertés ou aux droits qui en résultent. Alors, l'histoire du juge administratif en matière de proportionnalité, cela... Tous les étudiants l'ont appris, c'est l'histoire d'un renforcement du contrôle avec progressivement l'abandon d'un contrôle d'erreur manifeste, même s'il reste encore des champs où un contrôle d'erreur manifeste est appliqué par le juge. Et les exemples les plus connus de passage à un contrôle normal, on peut en donner quelques-uns. Par exemple, en matière de police des étrangers, lorsqu'est en cause la vie familiale depuis une décision d'Assemblée belga-sem de 1991, 11 ou Pour les décisions d'interdiction des publications étrangères, le passage à un contrôle normal par une décision de section, équine de 1997, les exemples sont en réalité très nombreux. Et puis vient comme l'aboutissement, comme la forme la plus complète du contrôle de proportionnalité, ce triple contrôle du caractère adapté, nécessaire et proportionné, qui a été, comme cela a été dit déjà très bien, introduit en 2008 par le Conseil constitutionnel à propos de la loi sur la rétention de sûreté, et au début appliqué uniquement pour des mesures les plus graves, des mesures préventives, mais privatives de liberté. Et à la faveur ou à cause des deux crises sanitaires, des deux crises d'état d'urgence que nous avons vécues, l'état d'urgence terroriste puis l'état d'urgence sanitaire, au cours des dix dernières années, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, de façon un peu conjointe, ont étendu l'exigence de ce contrôle à nombre d'autres libertés. La liberté d'association, cela a été dit, la liberté d'expression, mais aussi l'ensemble des libertés personnelles, libertés... d'aller et venir et la vie privée. Donc, on voit que ce triple contrôle devient le modèle d'un contrôle de proportionnalité le plus complet possible dans les atteintes aux droits et libertés essentielles.
Speaker #0
Merci beaucoup, M. de Montgolfier. Alors, peut-être la troisième partie de ce podcast, cette partie un peu plus débat. Est-ce que vous avez finalement des questions que vous voudriez poser à M. Vins ou à M. de Montgolfier ?
Speaker #1
Oui, effectivement, nous avons certaines questions, dont la première que je vais poser, c'est à M. Vance, sur le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Est-ce que ce contrôle, selon vous, peut-il être interprété comme une forme de contrôle de proportionnalité dans la pratique du juge administratif aujourd'hui ?
Speaker #3
Alors, quand on parle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, il faut quand même se mettre d'accord sur l'objet. Il faut rappeler peut-être pour tout le monde que... Le contrôle du juge administratif, en particulier du juge de l'excès de pouvoir, est d'intensité variable, selon la décision qui est attaquée et selon les éléments de la décision qui sont contestés. Dans ce cadre-là, ce qu'on appelle l'erreur manifeste d'appréciation, qui renvoie parfois à la notion de contrôle minimum, contrôle restreint, elle vise simplement à contrôler l'absence de disproportion manifeste de la décision qui est prise par l'administration vis-à-vis des pouvoirs qu'elle détient et des objectifs, des buts qu'elle poursuit. Ce contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, il intervient le plus souvent lorsque l'administration est en situation de pouvoir discrétionnaire, c'est-à-dire lorsqu'elle a un choix d'opportunité entre plusieurs mesures à édicter. Partant de là, il a été très bien montré dans la doctrine, et ce serait intéressant justement d'avoir le point de vue ensuite du juge, que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation peut s'inscrire dans une forme d'échelle de proportionnalité, dans un contrôle de la proportionnalité, mais qui serait un contrôle restreint, limité. amoindri au constat et à la sanction de la disproportion manifeste de l'erreur grossière. En revanche, certains auteurs ont montré qu'il n'y avait pas en soi de lien entre le respect de la proportionnalité et la technique du contrôle de proportionnalité et l'intensité du contrôle effectué par le juge. Et certains auteurs ont même montré, mais dans une approche très, je dirais, resserrée du contrôle de proportionnalité, que ni le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, ni même... on a un petit peu parlé, le contrôle du bilan, coût-avantage, ne sont des cas d'application du principe de proportionnalité. Donc vous voyez qu'il y a encore des débats sur cette question, en tout cas en doctrine. Peut-être que le géomistratif se pose différemment la question dans sa pratique du contentieux. Non,
Speaker #2
je vais tout à fait rejoindre ce qui vient d'être dit. Le contrôle de proportionnalité, c'est une technique, c'est une méthode de contrôle. L'erreur manifeste, c'est une question d'intensité du contrôle. Et donc... On peut avoir du contrôle de proportionnalité restreint, du contrôle normal ou du contrôle renforcé. Et au titre du contrôle restreint, il arrive qu'on qualifie de contrôle d'erreur manifeste d'appréciation un contrôle de proportionnalité restreint. Je vous en donne un exemple en matière de la police des débits de boisson. Le contrôle que le juge de l'excès de pouvoir exerce sur la durée de l'interdiction d'un débit de boisson qui a été fermé par le préfet. est un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Or, c'est une mesure de police spéciale, donc on est dans le champ d'un contrôle de proportionnalité, mais un contrôle restreint compte tenu de la spécificité de cette police et des difficultés de déterminer la bonne durée d'interdiction qui doit être infligée. Et par ailleurs, il existe des champs où s'exerce en excès de pouvoir un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation qui ne sont pas des questions de proportionnalité. Par exemple, quand il s'agit de qualification. On peut avoir un contrôle de qualification restreint, voire d'erreur manifeste, mais qui ne met pas en jeu la technique du contrôle de proportionnalité. Donc il faut bien distinguer les deux, même si... Comme je l'ai déjà indiqué, dès lors que le sens historique est celui du renforcement du contrôle, eh bien, là où on a un contrôle de proportionnalité, on a plutôt tendance à s'éloigner. Et quand je dis « on » , c'est le juge administratif, parce qu'on verra que pour le Conseil constitutionnel, qui concilie des principes constitutionnels opposés, qui peut être dans une situation un peu différente, Mais pour le juge administratif, la tendance du contrôle de proportionnalité est... l'abandon du contrôle restreint de l'erreur manifeste. On en a de nombreuses illustrations, j'en ai donné quelques-unes, et on trouve dans tous les bons ouvrages des listes exhaustives d'hypothèses où, au cours du XXe siècle et encore ces dernières années, on est passé progressivement d'un contrôle d'erreur manifeste à un contrôle dit normal de la proportionnalité, où le juge exerce véritablement la mise en balance, comme dans la décision Benjamin, des atteintes aux libertés avec les motifs. qui sont censées le justifier.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une autre question ?
Speaker #4
Oui, on a une deuxième question, un peu plus large, qui porte sur l'intensité du lien entre les droits fondamentaux et la proportionnalité. Est-il inistricable ou non ? Je vais formuler la question de manière suivante. Les droits fondamentaux et la proportionnalité sont-ils consubstantiels ? Je vous laisse répondre, M. Vance, et après M. Moukoufide.
Speaker #3
C'est une question qui est vertigineuse. Parce que déjà, il faudrait s'entendre sur la définition de ce qu'est un droit fondamental, même si, bon, en doctrine, on commence à y voir un peu plus clair sur cette question. Pour faire simple, évidemment, il y a un lien entre proportionnalité et droits fondamentaux, un lien historique, un lien théorique et un lien contentieux, comme on a pu le voir. Je l'ai dit dans mon introduction, la proportionnalité en tant que principe, mais aussi méthode de contrôle du juge, elle est apparue pour limiter... les pouvoirs de l'État, des autorités publiques, dans une perspective de protection des droits fondamentaux. L'idée étant de concilier les droits individuels, les droits fondamentaux avec des notions voisines. On l'a vu en matière de police, l'ordre public, mais ça peut aussi être, de manière plus générale, l'intérêt général. Donc évidemment, il y a un lien entre droits fondamentaux et proportionnalité. Et même si on dépasse le strict cadre du droit interne, on voit que la jurisprudence européenne, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, évidemment, et la jurisprudence de la Cour de justice pour tout ce qui concerne les libertés économiques. Maintenant, est-ce à dire qu'il y a un lien exclusif entre droits fondamentaux et proportionnalité ? Je ne le pense pas. Je ne le pense pas, mais à partir du moment où on considère la proportionnalité au-delà de la simple technique contentieuse, comme, je l'ai dit aussi en introduction, un principe général structurant l'action publique, qu'elle soit administrative ou législative. A partir de là, on pourrait tout à fait... est estimé, d'un point de vue théorique, que la proportionnalité, l'exigence de proportionnalité, dépasse le seul cadre des droits fondamentaux et irrigue en réalité tous les aspects de la vie en société, et donc tout ce qui concerne le droit public comme le droit privé.
Speaker #5
Vous voulez ajouter quelque chose, monsieur le maire ?
Speaker #2
Oui, mais très rapidement, parce que je ne sais pas s'il y a un lien nécessaire, mais on trouve quelques hypothèses, par exemple dans la jurisprudence constitutionnelle, de droits fondamentaux qui sont protégés. par des outils juridiques qui ne mettent pas, en tout cas pas au sens pratique du terme, en jeu un contrôle de proportionnalité. Je vous en donne deux exemples. La protection de la propriété dans l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme historien impose, en cas de privation de propriété, une indemnisation préalable. Le contrôle du caractère préalable n'est pas une question de proportionnalité, c'est une exigence qui s'impose en tant que telle. De même que... À l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, en matière de liberté d'expression, il y a une exigence qu'on doive rendre compte des abus de cette liberté, ce qui, en principe, il existe des exceptions, comme toujours, en droit, mais en principe, il n'y a pas de mesure préventive de contrôle de l'exercice de la liberté d'expression. Donc, il existe d'autres outils, et la Déclaration des droits de l'homme en donne quelques exemples, d'autres outils que la proportionnalité. Mais il est vrai que la proportionnalité et l'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui, elle, je serais peut-être un peu schématique, mais a tendance à résoudre toute question de droits fondamentaux à un moment donné comme une question de proportionnalité entre la gravité de l'atteinte aux droits protégés et les motifs qui justifient cette atteinte, tend à faire du contrôle de proportionnalité le mode le plus étendu et le plus naturel vers lequel le juge s'oriente lorsqu'il doit vérifier le respect d'une liberté fondamentale.
Speaker #1
Merci bien. D'autres questions ? Oui, une critique qui est souvent faite aux juges administratifs quand ils exercent le contrôle de la personnalité.
Speaker #0
Le juge, en se plaçant dans les mêmes conditions qu'un administrateur, qui prend sa décision, ne reprend-il pas en réalité les rôles de l'administrateur ?
Speaker #1
Alors, je vais retourner la question. Je vais retourner la question, mais en la prenant telle que vous la posez. Si le juge contrôle la proportionnalité, c'est parce que l'administration elle-même est tenue d'exercer ses pouvoirs de façon proportionnée. C'est-à-dire que ça n'est... On l'a dit déjà. Le contrôle de proportionnalité est la façon dont on pratique en France, on aborde la question de la proportionnalité. Mais avant, et c'est vrai que c'est beaucoup moins théorisé, peut-être moins étudié, avant, il y a une exigence générale selon laquelle l'administration, lorsqu'elle exerce ses pouvoirs, que ce soit ses pouvoirs de sanction, ses pouvoirs de police, son pouvoir de réglementation, qui peut porter atteinte à des libertés, est tenue d'assurer elle-même l'équilibre entre eux. les objectifs qu'elle poursuit et qui sont légitimes et les atteintes auxquelles elle peut porter aux libertés qui sont protégées. Et donc, le contrôle du juge, il ne s'exerce que parce qu'en droit matériel, il existe une exigence par l'administration de respecter cet équilibre entre les objectifs qu'elle poursuit et les libertés qui sont protégées.
Speaker #2
Merci.
Speaker #3
Oui, la dernière question se rattache au contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil constitutionnel. Est-ce qu'il s'apparente à un contrôle restreint ? Et je pense que la question de fond se rattache également à la protection des droits et libertés. Est-ce que le Conseil constitutionnel protège suffisamment les droits et libertés avec ce contrôle ?
Speaker #1
Tout juge est exposé à la critique et il ne faut pas être juge si on n'est pas prêt à entendre des critiques, des solutions qu'on a pu retenir. Et je ne suis pas là pour être le défenseur du Conseil constitutionnel, mais il faut d'abord observer que le grand événement en termes de protection des droits et libertés de ces dernières décennies, la question prioritaire de constitutionnalité, est l'ouvrage de la jurisprudence. Un choix de constituant, bien sûr, mais l'ouvrage de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et qui constitue, dans notre état de droit, dans nos institutions, un grand progrès de la protection des libertés. Mais il est vrai que le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence, préserve de façon importante un champ de contrôle restreint, soit en indiquant que le législateur n'a pas réalisé une conciliation manifestement déséquilibrée, c'est la formule qu'il emploie, entre les objectifs, par exemple la préservation de l'ordre public et les libertés qu'il défend, soit en emploilant même une formule un peu plus radicale qu'il a employée dès 1975 dans la décision sur l'IVG, en disant qu'il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du Parlement sur un certain nombre de choix. Le Conseil constitutionnel manifeste par cette jurisprudence le respect qu'il a pour la souveraineté du Parlement. qui fait des choix d'ordre politique auxquels le Conseil constitutionnel n'entend pas se substituer. Et il manifeste également la difficulté qu'il y a à assurer des conciliations entre des principes qui sont de même niveau. En droit constitutionnel, il n'y a pas de hiérarchie de principes constitutionnels. Et donc le Parlement doit opérer une conciliation. Et le Conseil constitutionnel laisse au Parlement une forme de liberté pour assurer cette conciliation. Le juge administratif, à l'égard de l'administration, a, depuis la première moitié du XXe siècle, une approche un peu différente, consistant à estimer que le respect du principe de la légalité ne laisse en réalité qu'une marge beaucoup plus réduite à l'autorité administrative dans la préservation des libertés. Il existe des champs de contrôle restreints, mais néanmoins, la conciliation que l'administration... doit réaliser entre la poursuite des objectifs et notamment de préservation de l'ordre public et la préservation des libertés, est soumis à un contrôle qui est plus entier du juge. C'est peut-être ce qui explique cet écart, quand on les compare, entre une jurisprudence administrative où le contrôle restreint occupe une place plus réduite et une jurisprudence constitutionnelle où elle est encore importante et probablement de façon durable.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une dernière question. On peut voir que le trouille des personnalités a une certaine ambiguïté. En ce sens, est-ce qu'il ne traduit pas une forme d'imprévisibilité de l'appréciation que je juge, et donc une certaine insécurité ressentie par des justiciables ?
Speaker #1
Il est vrai que l'exercice technique du contrôle de proportionnalité conduit le juge à opérer une balance à l'issue d'un débat contradictoire entre des objectifs qui s'opposent ou qui sont antagonistes ou qui doivent être conciliés. et que cet exercice peut donner l'impression d'un pouvoir d'appréciation important du juge. Plus important en tout cas que dans d'autres hypothèses où le respect de la légalité consiste à s'inscrire dans un rapport de syllogisme. On sait ce qu'il faut penser du syllogisme, c'est la forme que le juge donne à l'argumentation, ce n'est pas toujours la réalité, la façon dont le juge raisonne. La recherche de la solution juste est toujours ce qu'il dit le juge. Donc oui, le contrôle de proportionnalité met le juge en responsabilité quant à l'exercice d'une balance. Mais si la balance est le symbole de la justice, C'est peut-être justement parce que c'est le cœur du métier du juge que d'opérer cette conciliation ou cette modération entre des arguments ou des intérêts qui s'opposent.
Speaker #2
Vous voulez ajouter quelque chose, monsieur Vinsopin ?
Speaker #1
Ce qui a été dit est extrêmement complet. Simplement, sur l'imprévisibilité et l'insécurité juridique,
Speaker #4
je dirais que, d'autant plus avec la réception d'un triple test par le jeu administratif, le Conseil d'État, on a aujourd'hui des critères qui sont quand même assez clairs, qui ont été utilisés à nombreuses reprises. Le juge, il est aussi en terrain connu. Il effectue un contrôle, certes, qui est approfondi. On renvoie ici encore à la question précédente sur l'administrateur, juge, etc. Mais l'autre phase de la médaille, c'est de dire qu'en approfondissant son contrôle, avec des critères qui sont très clairs, il permet aussi de mieux contrôler l'action de l'administration.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une question ? Non. Merci beaucoup. A très bientôt.

Description

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Transcription

Speaker #0
Bonjour et bienvenue dans ce nouvel épisode du podcast de Droit public dans la cité, un podcast né du partenariat entre Sergi Paris Université et le Conseil d'État. Vous le savez maintenant, chaque épisode de la cette série est l'occasion d'aborder un grand sujet qui irrigue le droit public en croisant les regards d'étudiants, d'universitaires et de juges du Conseil d'État. pour apporter à la fois un regard théorique et un regard pratique sur le sujet. Dans ce nouvel épisode, nous allons aborder le sujet de la proportionnalité. La proportionnalité est un principe central du raisonnement juridique. Il irrigue l'ensemble des disciplines du droit et, en particulier, est un principe structurant du droit public. Il soulève aujourd'hui encore beaucoup de questions. Quand on tourne exactement par proportionnalité, d'où vient ce principe ? Comment s'est-il construit ? Quels sont les grands textes qui l'encadrent ? Et comment le juge l'utilise au quotidien dans sa pratique ?
Speaker #1
C'est à toutes ces questions que vont répondre aujourd'hui nos invités, que je laisse se présenter.
Speaker #2
Bonjour, je m'appelle Jean-François de Montgréfier, je suis maître des requêtes au Conseil d'État et j'exerce les fonctions de rapporteur public auprès de la section du contentieux.
Speaker #3
Bonjour, je m'appelle Valentin Vins, je suis maître de conférences en droit public à l'université de Cergy et co-directeur du Légep,
Speaker #0
de cette même université.
Speaker #1
Bonjour, je m'appelle Alicia Lamotte, étudiante à Paris-Cergy Université. au sein du Master Droit des contentieux publics.
Speaker #3
Bonjour,
Speaker #4
je m'appelle Antonin Laporte-Daviat, je suis étudiant en Master 2 Droit des libertés et droits de l'homme à l'Université de Cergy.
Speaker #0
Merci beaucoup à vous quatre. On va peut-être commencer tout de suite par M. Vins. Pourquoi a-t-on choisi ce sujet de la proportionnalité pour ce nouveau podcast ?
Speaker #3
Tout simplement parce que la proportionnalité, avant d'être l'objet de notre discussion d'aujourd'hui, elle a fait l'objet et elle fait encore l'objet d'un certain nombre de débats doctrinaux, jurisprudentiels. D'abord, la proportionnalité, le terme proportionnalité, est polysémique. Il est souvent associé à ceux d'équilibre, de comparaison, de proportion, de pondération, et parfois même d'égalité et d'équité. À cet égard, la proportionnalité fait l'objet de plusieurs exceptions, qu'elles soient qualitatives ou quantitatives. Par exemple, en termes mathématiques, la proportionnalité, on peut l'entendre comme une relation, un rapport entre plusieurs unités de valeur, entre plusieurs grandeurs. En matière philosophique, chez certains auteurs, La proportionnalité, elle est associée à l'idéal, à l'idée de justice, de justesse, de vertu. Et enfin, dans la matière juridique, celle qui nous intéresse aujourd'hui, la proportionnalité, elle peut être conçue d'une part comme un principe général visant à structurer l'action publique, mais aussi comme une méthode, une technique contentieuse qui, pour reprendre les mots du président Sauvé, permet une pondération entre les différents intérêts publics et privés en cause, évidemment, lorsqu'il y a un litige. Dans le domaine juridique, la proportionnalité a fait l'objet d'un certain nombre d'études, de thèses, d'ouvrages collectifs, d'articles, mais aussi de très importantes conclusions de commissaires du gouvernement et de rapporteurs publics. Et elle conserve une certaine actualité à travers l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'État, mais aussi du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation et des Courses européennes. Historiquement, le principe de proportionnalité trouve son origine dans la jurisprudence de la Cour administrative suprême de Prusse. et pour ce qui concerne la doctrine dans les écrits notamment d'Otto Maier sur la police administrative. Avec la loi fondamentale allemande, la proportionnalité va occuper une place tout à fait singulière puisqu'elle va dépasser le simple cadre de la police administrative pour s'imposer à l'ensemble des activités administratives et législatives. Pour reprendre les mots du professeur Fromond dans un article célèbre sur la proportionnalité, la proportionnalité est, je le cite, un principe ayant pour objet de modérer l'exercice du pouvoir législatif et du pouvoir administratif, il impose un certain équilibre entre l'atteinte portée aux droits individuels et l'intérêt que présente cette atteinte pour la collectivité. Il comporte, et nous reviendrons sur ce point, les trois exigences de l'aptitude, de la nécessité et d'un rapport de proportion stricto sensu. Ce principe de proportionnalité, il a par la suite été réceptionné par de nombreux États européens, évidemment sous des formes très diverses, et par les droits européens eux-mêmes. en particulier en matière de droits de l'homme, avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, et la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui, bien volontiers, dans les affaires qu'elle a à traiter, mobilise ce triple test de proportionnalité. Je le rappelle, adéquation, nécessité et proportionnalité au sens strict. La réception du principe de proportionnalité en France, elle paraît un peu plus complexe. En effet, l'exigence de proportionnalité n'a jamais été tout à fait étrangère aux droits français. Simplement, c'est plutôt sous la forme d'une méthode, d'une technique contentieuse, que la proportionnalité a été réceptionnée. Pour le dire très simplement, on a plutôt tendance en droit français à parler du contrôle de la proportionnalité. En droit privé, on trouve ce contrôle de la proportionnalité ou ces contrôles de la proportionnalité en matière de droit du travail, en matière de droit pénal, mais aussi en matière de protection des libertés économiques. En droit public, on retrouve ce contrôle ou ces contrôles de la proportionnalité, évidemment en matière de mesures de police visant à restreindre un certain nombre de droits ou de libertés fondamentaux, en matière de sanctions administratives, en matière de relations contractuelles ou encore de droits des étrangers, en particulier à travers les procédures de référé. On peut préciser, mais je pense que nos étudiants reviendront sur ce point, que le Conseil d'État, à la suite du Conseil constitutionnel, a réceptionné la technique du triple test de proportionnalité avec sa décision Association pour la promotion de l'image de 2011. C'est une décision majeure. Pourquoi ? Tout simplement parce qu'elle est venue enrichir l'office du juge administratif et qu'elle est venue aussi poursuivre un chemin qui avait été tracé par d'anciennes jurisprudences, je pense notamment, mais on pourrait en citer d'autres, aux jurisprudences Abbé Olivier et bien évidemment Benjamin. Il reste quand même quelques questions sur ce fameux contrôle de la proportionnalité. On peut s'interroger en effet sur le rôle du juge administratif et tout particulièrement du juge de l'excès de pouvoir lorsqu'il exerce le contrôle de la proportionnalité. Ne prend-il pas les habits de l'administrateur ? Ne devient-il pas une sorte de contrôleur de l'opportunité de la décision ? Et on peut aussi s'interroger sur la combinaison du contrôle de la proportionnalité avec les nouveaux pouvoirs qui sont reconnus au juge de l'excès de pouvoir. Je pense notamment à l'injonction et à l'abrogation, donc à ce qu'on appelle aujourd'hui l'appréciation dynamique de la légalité. Et pour conclure, il reste quand même une question sur cette proportionnalité. Est-ce qu'au-delà de la technique contentieuse, de la méthode du juge, la proportionnalité sera un jour appréhendée comme un véritable principe structurant de l'action publique et, pourquoi pas, des relations interindividuelles ?
Speaker #0
Merci beaucoup. Effectivement, plein de questions. auxquelles on va essayer de répondre ce matin. Alors, ce que je vous propose, c'est, comme pour chaque épisode, de structurer notre dialogue en trois parties. Une première partie qu'on va laisser aux étudiants pour qu'ils nous posent un peu le cadre historique et théorique. Une deuxième partie avec le juge pour qu'il nous fasse rentrer dans ses coulisses. Et puis, une dernière partie qui est plutôt une partie ouverte avec des questions que vous poserez ou que vous poserez aux uns et aux autres. Alors, tout de suite, peut-être, Antonin. Plantons le décor, est-ce que finalement vous pouvez nous donner une définition de la proportionnalité, nous donner un peu son histoire, d'où elle vient ?
Speaker #4
Oui, je vais vous parler de l'histoire de la proportionnalité et aussi vous montrer quelques définitions de la proportionnalité. Tout d'abord, la proportionnalité est une notion large et ancienne qui existe au-delà du droit. On la retrouve d'ailleurs dans la plupart des sciences humaines et les premières traces de la proportionnalité au monde, à l'Antiquité. Aristote recherchait le juste milieu, c'est-à-dire un équilibre entre deux extrêmes, et selon lui, la proportion est la traduction même du juste. Je le cite, « Le juste est un milieu entre des extrêmes qui, autrement, ne seraient plus en proportion. » De surcroît, la philosophie aristotélicienne identifie directement le droit à la proportionnalité. Aristote affirme que parce que le droit est proportion, Le juge proportionne les choses aux personnes. A partir de ce postulat, on peut explorer les relations entre la proportionnalité et les autres principes juridiques. La proportionnalité dépasse l'égalité arithmétique purement formelle pour consacrer une égalité réelle entre les individus. On donne à chacun ce qui lui est dû. Le sens moderne de la proportionnalité apparaît au XIXe siècle. Toutefois, il faudra attendre la seconde moitié du XXe siècle pour une véritable... affirmation de ce principe. La Cour européenne des droits de l'homme ainsi que les tribunaux constitutionnels allemands et suisses vont jouer un rôle central dans la démocratisation de ce principe. En Allemagne, le principe de proportionnalité émane de l'interprétation des articles 19 et 20 de la loi fondamentale qui garantissent la protection des droits fondamentaux et la défense de l'état de droit. Le tribunal constitutionnel allemand estime que le principe de proportionnalité découle directement de l'essence des droits fondamentaux. On a aussi le dictionnaire de droits de l'homme qui distingue deux approches de la proportionnalité, donc un point de vue méthodologique et un point de vue normatif. D'un point de vue méthodologique, la proportionnalité renvoie à la recherche du juste équilibre, à la mise en balance des intérêts, et cette approche peut avoir une portée plus ou moins liée au contentieux, notamment à travers certains principes comme l'égalité des âmes. C'est un principe... qui impose un équilibre en matière de transparence. qui permet aux parties d'avoir les mêmes chances de gagner au procès. Ensuite, d'un point de vue normatif, la proportionnalité s'exprime par une terminologie variée qui conditionne l'intensité du contrôle exercé par le juge. Les contrôles de nécessité, de besoin social impérieux ou encore de l'indispensable illustrent une proportionnalité d'intensité maximale. Tous ces termes apparaissent dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, comme par exemple dans l'arrêt Undecide de 1976, relatif à la liberté d'expression. A l'inverse, les notions comme le raisonnable, l'admissible ou l'erreur manifeste d'appréciation traduisent une proportionnalité d'intensité minimale. En somme, la proportionnalité joue un rôle instrumental essentiel, elle remplit plusieurs fonctions, dont l'une des principales est la résolution du litige.
Speaker #0
Merci beaucoup Antonin. Alors Alicia, maintenant peut-être parlons de la proportionnalité aujourd'hui. Quelles sont les grandes jurisprudences finalement qui s'appliquent au principe de proportionnalité ? Et peut-être nous parler des composantes qu'a évoquées M. Vins de ce contrôle de proportionnalité ?
Speaker #1
Comme précisé par les autres intervenants, le principe de proportionnalité a été réceptionné en France de manière très juridictionnelle. En ce sens, on peut citer la jurisprudence Benjamin du 19 mai 1933. dans lequel le Conseil d'État décide que, considérant qu'il n'incombe au maire de prendre les mesures qu'agissent le maintien de l'ordre public, il doit concilier l'exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté en présence, c'est-à-dire la liberté de réunion. Le terme central de ce considérant est, à notre sens, le verbe « concilier » . C'est en effet faire la balance entre différents intérêts qui ont encore du contrôle de proportionnalité. Balance qui diffère, cependant, selon les cas. Le juge contrôle ainsi pleinement les motifs qui ont justifié la mesure de police, les risques de... du trouble à l'ordre du public ainsi que la proportionnalité de la mesure retenue au regard de ses risques. En ce sens, le principe de proportionnalité recoupe trois sous-principes, chacun trouvant application dans des circonstances différentes. Le premier suppose qu'une telle mesure doit être adéquate, c'est-à-dire appropriée, ce qui suppose qu'elle soit a priori susceptible de permettre ou de faciliter la réalisation du but recherché par son auteur. Le second aspect du principe est celui qualifié de test de nécessité, c'est-à-dire de l'objectif nécessaire. En vertu de ce test, on se demande si la mesure ou la décision contestée est réellement nécessaire pour l'atteinte de l'objectif. Sous cet aspect du principe, on s'attarde alors à évaluer si la mesure n'est pas excessive, par exemple par son impact sur les droits de certains individus pour l'atteinte de l'objectif visé. Les deux premiers aspects du principe se manifestent assez fréquemment dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle doit enfin être proportionnée au sens trito-sensu. Elle ne doit pas, par les charges qu'elle crée, être hors de proportion avec le résultat recherché. Cette exigence a trait à l'équilibre de la décision ou de la mesure contestée par rapport au fait. C'est la recherche d'un juste équilibre entre tous les intérêts en cause qui anime cet aspect du principe. Il s'agit du volet proportionnel proprement dit. Le principe de proportionnalité est tout d'abord alors un instrument de conciliation entre principes constitutionnels concurrents. Il s'agit de la fonction la plus courante du principe de proportionnalité pour le conseil constitutionnel. De même, le principe de proportionnalité est utilisé dans tous les domaines où la loi interagit avec des garanties fondamentales protégées par la Constitution. On peut citer en ce sens la décision du 21 février 2008 sur la loi relative à la rétention de sûreté rendue par le Conseil constitutionnel, où il affirme et décline les trois composants du principe de proportionnité. En effet, il affirme que les atteintes portées à l'exercice d'une liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées à l'objectif de présomption poursuivie. Dans la jurisprudence administrative, la promotionnité apparaît en de multiples données, comme une norme de fond de l'action administrative qui conduit à imposer à celle-ci une certaine mesure, un juste équilibre. C'est ce qui a été dégagé dans la décision Association pour la promotion de l'image et autres. En cela, le principe de proportionnalité est toujours un facteur de renforcement du contrôle du juge. Lors de la crise sanitaire, le Conseil d'État a eu l'occasion d'appliquer le contrôle de proportionnalité. Ainsi, à propos des... restrictions de liberté induites par la nécessité de contenir l'épidémie de Covid-19.
Speaker #0
Merci beaucoup Alicia. Alors maintenant nous allons entrer dans les coulisses du juge. Monsieur de Montgolfier, finalement, est-ce que vous pourriez nous faire un panorama des différents types de contrôles de proportionnalité qui sont exercés par le juge avant qu'on en vienne finalement à la méthode qu'applique le juge ?
Speaker #2
Alors... Devant une notion qui est aussi vaste que celle de proportionnalité et dont le caractère polysémique déjà a été évoqué, il faut reconnaître la grande variété des cas d'usage. Et du point de vue du praticien, il est plus facile de parler des proportionnalités ou des contrôles de proportionnalité que de la proportionnalité, comme une notion qui, pour le praticien, est un peu éloignée. Et pour essayer de regrouper en catégories un peu visibles, je vous propose d'en distinguer deux. Une catégorie où la notion de proportionnalité est synonyme de mesure, car ce qui est disproportionné est démesuré. Et puis, la catégorie où ce qui est proportionné est synonyme d'équilibre, c'est-à-dire que la disproportion est synonyme de déséquilibre. Et on peut de cette façon ranger. de façon toujours imparfaite, mais essayer de ranger les cas d'usage de la proportionnalité. Dans la première catégorie, on range donc les hypothèses dans lesquelles il ne s'agit pas de faire la balance entre des intérêts ou la pondération entre des enjeux opposés, mais de contrôler que dans son pouvoir d'appréciation, l'autorité publique n'a pas excédé ce qui était nécessaire. Et la première catégorie à laquelle on pense, bien sûr, c'est celle des sanctions. des procédures répréciées. La discipline des agents publics, celle des professions réglementées, et de façon plus générale, les procédures de sanctions contre les usagers ou celles qui sont infligées par les autorités administratives indépendantes, la CNIL, l'ARCOM, l'AMF, je ne vivis évidemment pas les cités toutes. Le Conseil constitutionnel juge, avec des intensités de contrôle chaque fois différentes, on y reviendra, juge que la sanction prononcée par l'administration ou par le juge Merci. lorsqu'il s'agit de procédures juridiques chez elles, doit être proportionnée à la nature et à la gravité des faits qui sont reprochés. Il y a un autre exemple où la proportionnalité est aussi une question de mesure, c'est celui des contributions obligatoires qui sont décisées par l'administration et dont le juge peut être amené à contrôler le taux et le montant lorsque ce ne sont pas des impôts décidés par le législateur, mais des contributions qui, comme autrefois les taxes parafiscales, et encore aujourd'hui, les redevances pour services rendus, les cotisations de sécurité sociale, les cotisations ordinales des ordres professionnels, eh bien, le terme « proportionnalité » n'est pas toujours employé, mais l'idée de vérifier la mesure entre le taux ou le montant de la contribution et ce qu'il s'agit de financer est contrôlée par le juge. Alors l'autre situation, celle dans laquelle le juge contrôle l'équilibre entre des intérêts opposés, est la plus fréquente et on la trouve dans des hypothèses. extrêmement variés. Certains régimes de responsabilité, comme la responsabilité sans faute du fait des servitudes d'urbanisme, comprend une partie de contrôle de proportionnalité, puisque cette responsabilité sans faute suppose que la servitude entraîne pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif poursuivi. Donc on voit bien que dans un contrôle de responsabilité se niche une partie de contrôle de proportionnalité. On trouve même, de la même façon, un peu de contrôle de proportionnalité dans le principe d'égalité. Car la définition du principe d'égalité que donne le Conseil d'État inclut l'exigence selon laquelle la différence de traitement ne doit pas être manifestement disproportionnée au regard des objectifs susceptibles de la justifier. Donc on voit bien que dans un contrôle qui, de façon principale, n'est pas un contrôle de proportionnalité, le contrôle de l'égalité, c'est l'existence de la différence de situation. ou de l'objectif d'intérêt général qui justifie la différence de traitement. Mais il y a néanmoins un petit peu de contrôle de proportionnalité dans ce contrôle. Mais c'est évidemment dans le cadre des mesures ou des réglementations qui apportent des restrictions à l'exercice des droits et des libertés, et en particulier les mesures de police, comme cela a déjà été dit, que le contrôle de proportionnalité trouve ses applications les plus nombreuses. Il s'agit d'opérer la pesée ou la pondération ou la conciliation. Le juge emploie peut-être un peu indifféremment des termes qui sont quasiment substituables. Opérer la besée entre d'un côté les motifs poursuivis en matière de police, remédier aux atteintes ou prévenir les menaces à l'ordre public. Et d'autre part, comme le dit la décision Benjamin de 1933 qui a déjà été citée, la gravité des atteintes aux libertés ou aux droits qui en résultent. Alors, l'histoire du juge administratif en matière de proportionnalité, cela... Tous les étudiants l'ont appris, c'est l'histoire d'un renforcement du contrôle avec progressivement l'abandon d'un contrôle d'erreur manifeste, même s'il reste encore des champs où un contrôle d'erreur manifeste est appliqué par le juge. Et les exemples les plus connus de passage à un contrôle normal, on peut en donner quelques-uns. Par exemple, en matière de police des étrangers, lorsqu'est en cause la vie familiale depuis une décision d'Assemblée belga-sem de 1991, 11 ou Pour les décisions d'interdiction des publications étrangères, le passage à un contrôle normal par une décision de section, équine de 1997, les exemples sont en réalité très nombreux. Et puis vient comme l'aboutissement, comme la forme la plus complète du contrôle de proportionnalité, ce triple contrôle du caractère adapté, nécessaire et proportionné, qui a été, comme cela a été dit déjà très bien, introduit en 2008 par le Conseil constitutionnel à propos de la loi sur la rétention de sûreté, et au début appliqué uniquement pour des mesures les plus graves, des mesures préventives, mais privatives de liberté. Et à la faveur ou à cause des deux crises sanitaires, des deux crises d'état d'urgence que nous avons vécues, l'état d'urgence terroriste puis l'état d'urgence sanitaire, au cours des dix dernières années, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, de façon un peu conjointe, ont étendu l'exigence de ce contrôle à nombre d'autres libertés. La liberté d'association, cela a été dit, la liberté d'expression, mais aussi l'ensemble des libertés personnelles, libertés... d'aller et venir et la vie privée. Donc, on voit que ce triple contrôle devient le modèle d'un contrôle de proportionnalité le plus complet possible dans les atteintes aux droits et libertés essentielles.
Speaker #0
Merci beaucoup, M. de Montgolfier. Alors, peut-être la troisième partie de ce podcast, cette partie un peu plus débat. Est-ce que vous avez finalement des questions que vous voudriez poser à M. Vins ou à M. de Montgolfier ?
Speaker #1
Oui, effectivement, nous avons certaines questions, dont la première que je vais poser, c'est à M. Vance, sur le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Est-ce que ce contrôle, selon vous, peut-il être interprété comme une forme de contrôle de proportionnalité dans la pratique du juge administratif aujourd'hui ?
Speaker #3
Alors, quand on parle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, il faut quand même se mettre d'accord sur l'objet. Il faut rappeler peut-être pour tout le monde que... Le contrôle du juge administratif, en particulier du juge de l'excès de pouvoir, est d'intensité variable, selon la décision qui est attaquée et selon les éléments de la décision qui sont contestés. Dans ce cadre-là, ce qu'on appelle l'erreur manifeste d'appréciation, qui renvoie parfois à la notion de contrôle minimum, contrôle restreint, elle vise simplement à contrôler l'absence de disproportion manifeste de la décision qui est prise par l'administration vis-à-vis des pouvoirs qu'elle détient et des objectifs, des buts qu'elle poursuit. Ce contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, il intervient le plus souvent lorsque l'administration est en situation de pouvoir discrétionnaire, c'est-à-dire lorsqu'elle a un choix d'opportunité entre plusieurs mesures à édicter. Partant de là, il a été très bien montré dans la doctrine, et ce serait intéressant justement d'avoir le point de vue ensuite du juge, que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation peut s'inscrire dans une forme d'échelle de proportionnalité, dans un contrôle de la proportionnalité, mais qui serait un contrôle restreint, limité. amoindri au constat et à la sanction de la disproportion manifeste de l'erreur grossière. En revanche, certains auteurs ont montré qu'il n'y avait pas en soi de lien entre le respect de la proportionnalité et la technique du contrôle de proportionnalité et l'intensité du contrôle effectué par le juge. Et certains auteurs ont même montré, mais dans une approche très, je dirais, resserrée du contrôle de proportionnalité, que ni le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, ni même... on a un petit peu parlé, le contrôle du bilan, coût-avantage, ne sont des cas d'application du principe de proportionnalité. Donc vous voyez qu'il y a encore des débats sur cette question, en tout cas en doctrine. Peut-être que le géomistratif se pose différemment la question dans sa pratique du contentieux. Non,
Speaker #2
je vais tout à fait rejoindre ce qui vient d'être dit. Le contrôle de proportionnalité, c'est une technique, c'est une méthode de contrôle. L'erreur manifeste, c'est une question d'intensité du contrôle. Et donc... On peut avoir du contrôle de proportionnalité restreint, du contrôle normal ou du contrôle renforcé. Et au titre du contrôle restreint, il arrive qu'on qualifie de contrôle d'erreur manifeste d'appréciation un contrôle de proportionnalité restreint. Je vous en donne un exemple en matière de la police des débits de boisson. Le contrôle que le juge de l'excès de pouvoir exerce sur la durée de l'interdiction d'un débit de boisson qui a été fermé par le préfet. est un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Or, c'est une mesure de police spéciale, donc on est dans le champ d'un contrôle de proportionnalité, mais un contrôle restreint compte tenu de la spécificité de cette police et des difficultés de déterminer la bonne durée d'interdiction qui doit être infligée. Et par ailleurs, il existe des champs où s'exerce en excès de pouvoir un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation qui ne sont pas des questions de proportionnalité. Par exemple, quand il s'agit de qualification. On peut avoir un contrôle de qualification restreint, voire d'erreur manifeste, mais qui ne met pas en jeu la technique du contrôle de proportionnalité. Donc il faut bien distinguer les deux, même si... Comme je l'ai déjà indiqué, dès lors que le sens historique est celui du renforcement du contrôle, eh bien, là où on a un contrôle de proportionnalité, on a plutôt tendance à s'éloigner. Et quand je dis « on » , c'est le juge administratif, parce qu'on verra que pour le Conseil constitutionnel, qui concilie des principes constitutionnels opposés, qui peut être dans une situation un peu différente, Mais pour le juge administratif, la tendance du contrôle de proportionnalité est... l'abandon du contrôle restreint de l'erreur manifeste. On en a de nombreuses illustrations, j'en ai donné quelques-unes, et on trouve dans tous les bons ouvrages des listes exhaustives d'hypothèses où, au cours du XXe siècle et encore ces dernières années, on est passé progressivement d'un contrôle d'erreur manifeste à un contrôle dit normal de la proportionnalité, où le juge exerce véritablement la mise en balance, comme dans la décision Benjamin, des atteintes aux libertés avec les motifs. qui sont censées le justifier.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une autre question ?
Speaker #4
Oui, on a une deuxième question, un peu plus large, qui porte sur l'intensité du lien entre les droits fondamentaux et la proportionnalité. Est-il inistricable ou non ? Je vais formuler la question de manière suivante. Les droits fondamentaux et la proportionnalité sont-ils consubstantiels ? Je vous laisse répondre, M. Vance, et après M. Moukoufide.
Speaker #3
C'est une question qui est vertigineuse. Parce que déjà, il faudrait s'entendre sur la définition de ce qu'est un droit fondamental, même si, bon, en doctrine, on commence à y voir un peu plus clair sur cette question. Pour faire simple, évidemment, il y a un lien entre proportionnalité et droits fondamentaux, un lien historique, un lien théorique et un lien contentieux, comme on a pu le voir. Je l'ai dit dans mon introduction, la proportionnalité en tant que principe, mais aussi méthode de contrôle du juge, elle est apparue pour limiter... les pouvoirs de l'État, des autorités publiques, dans une perspective de protection des droits fondamentaux. L'idée étant de concilier les droits individuels, les droits fondamentaux avec des notions voisines. On l'a vu en matière de police, l'ordre public, mais ça peut aussi être, de manière plus générale, l'intérêt général. Donc évidemment, il y a un lien entre droits fondamentaux et proportionnalité. Et même si on dépasse le strict cadre du droit interne, on voit que la jurisprudence européenne, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, évidemment, et la jurisprudence de la Cour de justice pour tout ce qui concerne les libertés économiques. Maintenant, est-ce à dire qu'il y a un lien exclusif entre droits fondamentaux et proportionnalité ? Je ne le pense pas. Je ne le pense pas, mais à partir du moment où on considère la proportionnalité au-delà de la simple technique contentieuse, comme, je l'ai dit aussi en introduction, un principe général structurant l'action publique, qu'elle soit administrative ou législative. A partir de là, on pourrait tout à fait... est estimé, d'un point de vue théorique, que la proportionnalité, l'exigence de proportionnalité, dépasse le seul cadre des droits fondamentaux et irrigue en réalité tous les aspects de la vie en société, et donc tout ce qui concerne le droit public comme le droit privé.
Speaker #5
Vous voulez ajouter quelque chose, monsieur le maire ?
Speaker #2
Oui, mais très rapidement, parce que je ne sais pas s'il y a un lien nécessaire, mais on trouve quelques hypothèses, par exemple dans la jurisprudence constitutionnelle, de droits fondamentaux qui sont protégés. par des outils juridiques qui ne mettent pas, en tout cas pas au sens pratique du terme, en jeu un contrôle de proportionnalité. Je vous en donne deux exemples. La protection de la propriété dans l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme historien impose, en cas de privation de propriété, une indemnisation préalable. Le contrôle du caractère préalable n'est pas une question de proportionnalité, c'est une exigence qui s'impose en tant que telle. De même que... À l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, en matière de liberté d'expression, il y a une exigence qu'on doive rendre compte des abus de cette liberté, ce qui, en principe, il existe des exceptions, comme toujours, en droit, mais en principe, il n'y a pas de mesure préventive de contrôle de l'exercice de la liberté d'expression. Donc, il existe d'autres outils, et la Déclaration des droits de l'homme en donne quelques exemples, d'autres outils que la proportionnalité. Mais il est vrai que la proportionnalité et l'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui, elle, je serais peut-être un peu schématique, mais a tendance à résoudre toute question de droits fondamentaux à un moment donné comme une question de proportionnalité entre la gravité de l'atteinte aux droits protégés et les motifs qui justifient cette atteinte, tend à faire du contrôle de proportionnalité le mode le plus étendu et le plus naturel vers lequel le juge s'oriente lorsqu'il doit vérifier le respect d'une liberté fondamentale.
Speaker #1
Merci bien. D'autres questions ? Oui, une critique qui est souvent faite aux juges administratifs quand ils exercent le contrôle de la personnalité.
Speaker #0
Le juge, en se plaçant dans les mêmes conditions qu'un administrateur, qui prend sa décision, ne reprend-il pas en réalité les rôles de l'administrateur ?
Speaker #1
Alors, je vais retourner la question. Je vais retourner la question, mais en la prenant telle que vous la posez. Si le juge contrôle la proportionnalité, c'est parce que l'administration elle-même est tenue d'exercer ses pouvoirs de façon proportionnée. C'est-à-dire que ça n'est... On l'a dit déjà. Le contrôle de proportionnalité est la façon dont on pratique en France, on aborde la question de la proportionnalité. Mais avant, et c'est vrai que c'est beaucoup moins théorisé, peut-être moins étudié, avant, il y a une exigence générale selon laquelle l'administration, lorsqu'elle exerce ses pouvoirs, que ce soit ses pouvoirs de sanction, ses pouvoirs de police, son pouvoir de réglementation, qui peut porter atteinte à des libertés, est tenue d'assurer elle-même l'équilibre entre eux. les objectifs qu'elle poursuit et qui sont légitimes et les atteintes auxquelles elle peut porter aux libertés qui sont protégées. Et donc, le contrôle du juge, il ne s'exerce que parce qu'en droit matériel, il existe une exigence par l'administration de respecter cet équilibre entre les objectifs qu'elle poursuit et les libertés qui sont protégées.
Speaker #2
Merci.
Speaker #3
Oui, la dernière question se rattache au contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil constitutionnel. Est-ce qu'il s'apparente à un contrôle restreint ? Et je pense que la question de fond se rattache également à la protection des droits et libertés. Est-ce que le Conseil constitutionnel protège suffisamment les droits et libertés avec ce contrôle ?
Speaker #1
Tout juge est exposé à la critique et il ne faut pas être juge si on n'est pas prêt à entendre des critiques, des solutions qu'on a pu retenir. Et je ne suis pas là pour être le défenseur du Conseil constitutionnel, mais il faut d'abord observer que le grand événement en termes de protection des droits et libertés de ces dernières décennies, la question prioritaire de constitutionnalité, est l'ouvrage de la jurisprudence. Un choix de constituant, bien sûr, mais l'ouvrage de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et qui constitue, dans notre état de droit, dans nos institutions, un grand progrès de la protection des libertés. Mais il est vrai que le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence, préserve de façon importante un champ de contrôle restreint, soit en indiquant que le législateur n'a pas réalisé une conciliation manifestement déséquilibrée, c'est la formule qu'il emploie, entre les objectifs, par exemple la préservation de l'ordre public et les libertés qu'il défend, soit en emploilant même une formule un peu plus radicale qu'il a employée dès 1975 dans la décision sur l'IVG, en disant qu'il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du Parlement sur un certain nombre de choix. Le Conseil constitutionnel manifeste par cette jurisprudence le respect qu'il a pour la souveraineté du Parlement. qui fait des choix d'ordre politique auxquels le Conseil constitutionnel n'entend pas se substituer. Et il manifeste également la difficulté qu'il y a à assurer des conciliations entre des principes qui sont de même niveau. En droit constitutionnel, il n'y a pas de hiérarchie de principes constitutionnels. Et donc le Parlement doit opérer une conciliation. Et le Conseil constitutionnel laisse au Parlement une forme de liberté pour assurer cette conciliation. Le juge administratif, à l'égard de l'administration, a, depuis la première moitié du XXe siècle, une approche un peu différente, consistant à estimer que le respect du principe de la légalité ne laisse en réalité qu'une marge beaucoup plus réduite à l'autorité administrative dans la préservation des libertés. Il existe des champs de contrôle restreints, mais néanmoins, la conciliation que l'administration... doit réaliser entre la poursuite des objectifs et notamment de préservation de l'ordre public et la préservation des libertés, est soumis à un contrôle qui est plus entier du juge. C'est peut-être ce qui explique cet écart, quand on les compare, entre une jurisprudence administrative où le contrôle restreint occupe une place plus réduite et une jurisprudence constitutionnelle où elle est encore importante et probablement de façon durable.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une dernière question. On peut voir que le trouille des personnalités a une certaine ambiguïté. En ce sens, est-ce qu'il ne traduit pas une forme d'imprévisibilité de l'appréciation que je juge, et donc une certaine insécurité ressentie par des justiciables ?
Speaker #1
Il est vrai que l'exercice technique du contrôle de proportionnalité conduit le juge à opérer une balance à l'issue d'un débat contradictoire entre des objectifs qui s'opposent ou qui sont antagonistes ou qui doivent être conciliés. et que cet exercice peut donner l'impression d'un pouvoir d'appréciation important du juge. Plus important en tout cas que dans d'autres hypothèses où le respect de la légalité consiste à s'inscrire dans un rapport de syllogisme. On sait ce qu'il faut penser du syllogisme, c'est la forme que le juge donne à l'argumentation, ce n'est pas toujours la réalité, la façon dont le juge raisonne. La recherche de la solution juste est toujours ce qu'il dit le juge. Donc oui, le contrôle de proportionnalité met le juge en responsabilité quant à l'exercice d'une balance. Mais si la balance est le symbole de la justice, C'est peut-être justement parce que c'est le cœur du métier du juge que d'opérer cette conciliation ou cette modération entre des arguments ou des intérêts qui s'opposent.
Speaker #2
Vous voulez ajouter quelque chose, monsieur Vinsopin ?
Speaker #1
Ce qui a été dit est extrêmement complet. Simplement, sur l'imprévisibilité et l'insécurité juridique,
Speaker #4
je dirais que, d'autant plus avec la réception d'un triple test par le jeu administratif, le Conseil d'État, on a aujourd'hui des critères qui sont quand même assez clairs, qui ont été utilisés à nombreuses reprises. Le juge, il est aussi en terrain connu. Il effectue un contrôle, certes, qui est approfondi. On renvoie ici encore à la question précédente sur l'administrateur, juge, etc. Mais l'autre phase de la médaille, c'est de dire qu'en approfondissant son contrôle, avec des critères qui sont très clairs, il permet aussi de mieux contrôler l'action de l'administration.
Speaker #0
Merci beaucoup. Une question ? Non. Merci beaucoup. A très bientôt.

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