Transcription

• Domitille Bordeaux

  Bonjour à toutes et à tous, et bienvenue dans cet épisode hors série du podcast Code Vert. Aujourd'hui, nous vous proposons un épisode un peu spécial en l'honneur du 25e anniversaire du code de l'environnement. À l'occasion de cet anniversaire, nous revenons sur la naissance du code, les évolutions qu'il a connues au fil des années, qui ne sont pas anodines puisqu'elles sont en réalité symptomatiques de tendances plus larges du droit de l'environnement, puis, nous nous tournons vers l'avenir pour réfléchir aux évolutions nécessaires du code. Je suis Domitille Bordeaux, rédactrice en droit de l'environnement au sein de Lefebvre Dalloz, et pour aborder ces sujets, j'ai l'honneur d'accueillir Mme Jessica Makowiak et M. Simon Jolivet, chargés des annotations et commentaires du code Dalloz de l'environnement. Bonjour Mme Makowiak, bonjour M. Jolivet. Merci beaucoup d'être avec nous aujourd'hui sur ce podcast. Avant tout, pourriez-vous s'il vous plaît vous présenter brièvement ?

• Jessica Makowiak

  Bonjour, Jessica Makowiak, je suis professeure des universités. et par ailleurs directrice d'un centre de recherche spécialisé en environnement qui s'appelle le CRIDO à Limoges, un centre de recherche interdisciplinaire en droit de l'environnement, de l'aménagement et de l'urbanisme.

• Simon Jolivet

  Bonjour, je suis Simon Jolivet, je suis maître de conférence habilité à diriger des recherches en droit public à l'université de Poitiers et je suis par ailleurs président d'une société savante, la Société Française pour le Droit de l'Environnement.

• Domitille Bordeaux

  Merci beaucoup. Comme on l'a déjà dit, on fête le 25e anniversaire de la codification officielle du droit de l'environnement, qui a eu lieu en 2000. Mais dès 1980, donc 20 ans avant la codification officielle, les éditions Dalloz avaient déjà publié un code éditeur de l'environnement. Chez Lefebvre Dalloz, c'est donc finalement aussi un autre anniversaire que nous célébrons, celui des 45 ans de notre code éditeur. Madame Makowiak, pourriez-vous dans un premier temps revenir pour nous sur la naissance de ce code précurseur ?

• Jessica Makowiak

  Oui, tout à fait. Je me propose de vous faire l'historique de ce premier petit code Dalloz de l'environnement, qui est en fait le résultat de la rencontre entre un universitaire, le professeur Jean Lamarque, et un éditeur, les éditions Dalloz. Le professeur Jean Lamarque est l'auteur d'un ouvrage, dès 1973, qui embrassait le droit de l'environnement, cet ouvrage s'intitule « Droit de la protection de la nature et de l'environnement ». Le professeur Jean Lamarque souhaite, à l'époque, organiser le rassemblement de la matière dans la collection dite des "petits codes" Dalloz. Le petit code compte alors 870 pages, ce qui est évidemment incomparable avec le volume actuel du code que l'on connaît. Ce qu'il faut préciser, c'est qu'il ne s'agit pas d'une véritable "codification", mais d'un effort de "rassemblement" de l'existant. Toutefois, le périmètre choisi par le professeur Lamarque se veut déjà transversal et cohérent. Le petit code est structuré autour de plusieurs thèmes majeurs, l'administration de l'environnement en guise d'introduction, la protection de la nature, la lutte contre les nuisances. Cette structure résulte donc déjà d'une réflexion qui ne manquera pas d'inspirer par la suite les auteurs de la codification. Certains choix opérés par Jean Lamarque étaient d'ailleurs précurseurs quant au périmètre retenu, et auraient pu être utilement retenus par le codificateur 20 ans plus tard. L'auteur avait intégré, par exemple, des dispositions relatives aux arbres et à la forêt, aux animaux - je dis bien aux animaux et non pas simplement à la faune et à la flore - aux espaces ruraux ou encore au littoral et à la montagne. D'un point de vue plus politique, il s'agit aussi en 1980, et je pense qu'il est utile de le préciser, d'une réponse à l'inertie de l'administration, puisque le premier projet de codification, lancé par le ministre de la Justice de l'époque, Jean Lecanuet, en 1976, n'avait toujours pas été suivi d'effets. Ce petit code, on peut le souligner, rencontre beaucoup de succès dans les années 80 et devient, pour reprendre les termes et l'expression de Chantal Cans, qui a été la première à annoter et commenter le futur code Dalloz de l'environnement, une véritable bible pour tous les acteurs concernés, c'est-à-dire les avocats, les praticiens. du droit de l'environnement. On soulignera enfin que c'est un code déjà didactique, puisqu'on y trouve une table chronologique des textes, une table alphabétique, et sur le contenu, outre les textes législatifs et réglementaires, des notes de jurisprudence et des notices bibliographiques.

• Domitille Bordeaux

  Merci beaucoup pour ces précisions. Si on fait maintenant un petit saut dans le temps, 20 ans plus tard, le droit de l'environnement va être officiellement codifié. Quelles ont été les grandes étapes de cette codification, les grands débats ?

• Jessica Makowiak

  L'idée d'un code de l'environnement, vous l'avez souligné, est en effet très ancienne. Je l'ai dit tout à l'heure, elle a été lancée par Jean Lecanuet dès 1976. Finalement, l'idée sera reprise et mise en œuvre en 1989 seulement par le ministre Brice Lalonde, ministre de l'environnement de l'époque. La même année d'ailleurs, le gouvernement décide de codifier systématiquement le droit et il crée à cet effet la Commission supérieure de codification dont l'environnement profitera. Entre 1989 et 1991, sous la direction du professeur Michel Prieur. Une étude scientifique est réalisée par la SFDE dont Simon Jolivet a parlé tout à l'heure. Cette étude est réalisée pour le ministère de l'environnement et elle porte sur la faisabilité d'un code de l'environnement. Le rapport prône une codification réformatrice et il conclut, je cite le rapport, à la "nécessité juridique et sociale d'un code apte à consacrer solennellement l'environnement comme priorité politique majeure. à la condition toutefois que la codification soit élaborée par le Parlement et qu'elle intègre des principes généraux et le droit pénal de l'environnement" - Fin de citation. L'année suivante, en 1992, on assiste à la mise en place du dispositif institutionnel, cette fois par Ségolène Royal, ministre de l'environnement. Est créée la commission d'expertise, présidée par un autre grand professeur, le professeur Gilles Martin. Cette commission d'expertise. va formuler ses propositions en s'inspirant des travaux du rapport Prieur. Le contexte politique est extrêmement mouvant, puisque trois ministres de l'environnement succéderont à Ségolène Royal avant l'adoption du code en 2000.

• Domitille Bordeaux

  Et à ce moment-là, quels sont les grands sujets, les grandes questions qui se posent ?

• Jessica Makowiak

  À cette époque, les grands débats qui animent la codification portent sur plusieurs points. Ces débats portent non seulement sur la nature du code : faut-il une codification innovante ( c'est la position défendue par la commission Martin ), ou une codification au contraire à droit constant, position défendue par le Conseil d'État ? Le gouvernement est partagé entre ambition d'une codification novatrice et l'urgence d'adopter un code de l'environnement. Les débats portent également sur le périmètre du code de l'environnement. Ici, on assiste à la défense de ce qu'on pourrait appeler des "territoires administratifs", chaque ministère voulant défendre ses compétences et son pré carré. Les débats concernent aussi et enfin le contenu du code de l'environnement, avec un certain nombre de questions. J'en mentionnerai quelques-unes, notamment la question de l'intégration ou non des droits international et européen. On peut noter que les rapports de force sont. En tout état de cause, et c'est ça qui est important et qui explique le contenu actuel du code de l'environnement, clairement défavorables au ministère de l'environnement, ce qui expliquera certains manques criants en 2000 et au-delà, tels que la forêt, le sous-sol ou encore l'énergie nucléaire.

• Domitille Bordeaux

  Et à l'issue de ces questionnements, qu'est-ce qui a été proposé dans un premier temps par la commission d'expertise ?

• Jessica Makowiak

  Le plan proposé par la commission d'expertise, commission présidée par Gilles Martin, était très innovant, comprenant en fait trois parties. On avait une structuration très simple, qui avait le mérite de la clarté. Une partie générale consacrée aux principes fondamentaux du droit de l'environnement, une partie consacrée aux milieux et éléments protégés, dont le sol et déjà la notion de maintien de la diversité biologique, qui était noté à l'époque comme une notion "à créer", enfin, une partie, la troisième partie, consacrée aux activités ayant un impact sur l'environnement. Il s'agit, il faut vraiment le souligner, à l'époque, d'une nouvelle approche de l'environnement qui n'est plus seulement perçue alors comme une ressource. De 1993 à 1995, et c'est vraiment quelque chose d'important, Michel Barnier, qui est alors le nouveau ministre de l'environnement, va élargir son projet de loi initiale, qui était une loi sur les risques, ( que l'on connaît, qui est toujours en vigueur, la loi sur les risques naturels et technologiques ), à une réflexion beaucoup plus large sur le droit de l'environnement. La loi, finalement adoptée en 1995, sur le renforcement de la protection de l'environnement, marque une étape importante, puisqu'elle consacre les grands principes du droit de l'environnement, la prévention, la précaution, la participation du public. Elle s'inscrit pleinement dans le projet de codification.

• Domitille Bordeaux

  En fin de compte, quels sont les choix qui ont été retenus pour la codification en 2000 ?

• Jessica Makowiak

  En 2000, le choix retenu par le gouvernement est celui d'une codification essentiellement à droit constant pour des raisons, entre autres, de sécurité juridique. La partie générale du plan ( celle que proposait la commission Martin ), l'actuel livre 1, est toutefois validée, grâce à l'adoption de la loi Barnier, donc elle reprend les grands principes, notamment du droit de l'environnement. La partie 2, en revanche, est "éclatée", entre guillemets, en trois nouveaux morceaux, soit un livre 2 sur les milieux physiques, un livre 3 sur les espaces naturels, et un livre 4 sur la faune et la flore. La partie 3, quant à elle, est amputée et devient le livre 5 sur la prévention des risques des pollutions et des nuisances. Les livres 6 et 7 sont ajoutés pour les territoires extérieurs à la métropole. D'un point de vue juridique, il faut préciser que l'adoption de la partie législative du code de l'environnement est réalisée par une ordonnance du 18 septembre 2000, qui sera ratifiée par une loi du 2 juillet 2003. La codification ne pourrait être considérée comme complète. qu'avec l'adoption de la partie réglementaire, assez laborieuse puisqu'elle sera opérée en plusieurs étapes entre 2005 et 2007.

• Domitille Bordeaux

  Maintenant, on peut peut-être se tourner vers les évolutions du code de l'environnement sur les dernières décennies. Par exemple, on peut commencer par s'interroger sur l'évolution de son volume. On constate qu'il a augmenté de manière exponentielle : entre 2003 et 2024, le nombre d'articles est passé de 1 020 à 6962. Je me tourne maintenant vers vous, M. Jolivet : comment pourrait-on expliquer cette augmentation ?

• Simon Jolivet

  Il y a nécessairement plusieurs causes à cette augmentation, mais la première cause assez évidente d'augmentation du volume du code, (et ici je parle à la fois du code officiel et du code éditeur), c'est l'inflation législative et réglementaire. Cette inflation elle-même, est pour partie imputable. au législateur, puisque le législateur a pris le réflexe, en matière environnementale, mais dans d'autres matières également, d'adopter un nouveau texte à chaque nouveau problème et de faire de la loi un instrument de communication politique. Pour une autre partie, cette inflation normative, elle résulte de l'exigence de transposition des directives européennes, étant précisé que le nombre de directives européennes qu'il a fallu transposer. a significativement cru depuis l'an 2000. Mais il y a aussi d'autres causes qui sont en partie liées à cette augmentation du volume du code : c'est notamment l'augmentation du contentieux de l'environnement, en partie liée au phénomène d'inflation législative et réglementaire, parce que les lois, (c'est un constat qui a été dressé déjà depuis plus de 30 ans par le Conseil d'État), sont de plus en plus mal rédigées. elles sont bavardes et elles imaginent sans cesse des nouveaux dispositifs d'exception, de dérogation, qui sont surtout destinés à affaiblir le niveau de protection offert par la norme environnementale. Ainsi, le législateur complexifie à l'extrême le droit de l'environnement et il crée de véritables nids à contentieux. Un exemple désymptomatique peut être fourni. en matière d'espèces protégées, avec le développement des dérogations au principe de protection et avec la multiplication des présomptions qui permettent à certains types de projets répondant à certaines caractéristiques d'obtenir plus facilement ces dérogations à la protection des espèces.

• Domitille Bordeaux

  Au-delà de l'évolution du volume du code, on peut aussi s'interroger sur l'évolution de son périmètre. Quel est aujourd'hui le périmètre couvert par le code de l'environnement et qu'est-ce qu'on peut en dire ?

• Simon Jolivet

  À titre liminaire, pour répondre à cette question, je voudrais préciser ce que l'on peut entendre par périmètre d'un code. Le "périmètre" d'un code, c'est à mon sens à la fois le "contenu" de ce code, la matière qu'il rassemble, son champ, et c'est aussi plus largement le plan que ce code a adopté. Sur le premier aspect, l'aspect contenu du code, il faut souligner que le code de l'environnement, pas plus en 2000 qu'en 2025, ne réunit tout le droit de l'environnement. Parmi les absents marquants, je le répète à la suite de Jessica Makowiak, il faut citer la forêt. C'est d'ailleurs une véritable étrangeté qui a pu faire écrire au professeur Michel Prieur au moment de l'adoption du code officiel, je le cite, « Un code de l'environnement sans la forêt est un peu comme un code de l'urbanisme qui n'inclurait pas la ville. » Je ferme les guillemets. Par ailleurs, on peut également noter que certains objets juridiques à dimension environnementale ont été éparpillés entre plusieurs codes. Une partie figure dans le code de l'environnement, mais d'autres figurent dans d'autres codes. C'est le cas du littoral ou encore de la montagne, qui sont écartelés en quelque sorte entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme. C'est aussi le cas du bruit, dont on retrouve des dispositions législatives et réglementaires codifiées au code de l'environnement, mais aussi au code de la santé publique. C'est encore le cas des risques naturels avec une multiplicité de codes concernés, on a pu compter jusqu'à 8 codes concernés par le droit des risques naturels. Pourquoi cet éparpillement ? Au-delà de la difficulté, je dirais scientifique, à définir les frontières du droit de l'environnement, l'une des principales raisons à cet état de fait réside dans ce qu'on pourrait appeler les "guerres d'influence" au sein de l'administration française. C'est-à-dire que chaque ministère souhaite disposer de "son" code qui correspondrait plus ou moins aux attributions du ministre concerné. J'en viens au second aspect du périmètre du code, c'est-à-dire l'aspect qui concerne le plan du code. C'est un aspect qui me paraît tout aussi fondamental, car le plan d'un code permet de véhiculer la représentation que le législateur se fait d'un droit. Elle permet l'élaboration du plan du code, d'exprimer les valeurs sociales qui sous-tendent le code. et le droit de l'environnement. En l'occurrence, le choix qui a été fait, c'est le choix d'une organisation en sept livres qui sont eux-mêmes divisés en titres et en chapitres. Cette organisation, elle mérite de la souplesse, mais elle peut avoir pour inconvénient de morceler à l'excès la matière.

• Domitille Bordeaux

  Dans quelle mesure le périmètre du Code a-t-il évolué depuis sa première édition ?

• Simon Jolivet

  Le périmètre du code a évolué de façon relativement significative depuis l'an 2000. Et les évolutions de ce périmètre du code, elles sont essentiellement dues à la nécessité d'intégrer au fur et à mesure du temps de nouveaux textes qui ont eu pour vocation de répondre à de nouveaux problèmes environnementaux ou bien qui ont souhaité élargir la réponse à des problèmes environnementaux qui était apportée jusqu'alors. Je ne pourrais pas être exclusif ici, mais il me semble qu'un des moteurs essentiels de cette évolution a été la nécessité de "faire de la place" à la transposition des directives européennes intervenues dans le périmètre du code, étant précisé que le code n'a pas été initialement pensé pour ces directives. Cela a pu entraîner la modification de certains intitulés du plan du code afin, soit de prendre en compte l'extension d'une problématique, soit de prendre en compte les évolutions dans la conception de telle ou telle partie du droit de l'environnement. Je peux vous citer ici deux exemples qui me paraissent significatifs: le livre 4, qui au départ s'intitulait « Faune et flore » , a été élargi au patrimoine naturel dans son ensemble. De la même manière, le chapitre du code sur l'étude d'impact est devenu « Évaluation environnementale » .

• Domitille Bordeaux

  Maintenant qu'on est revenus sur l'origine du code et sur ses évolutions au fil des années, on peut peut-être, pour conclure, se tourner vers l'avenir. Quelles seraient pour vous aujourd'hui les grandes évolutions nécessaires pour le code de l'environnement ?

• Simon Jolivet

  Pour répondre à cette question, il me semble important de lier le futur du code de l'environnement avec le futur du droit de l'environnement dans son ensemble. Le droit de l'environnement subit depuis plus d'une décennie, disons une quinzaine d'années, mais avec une accélération sensible ces dernières années, une régression. Une régression sans précédent dans sa jeune histoire à la faveur de ce que l'on appelle de plus en plus souvent le "retour de bâton" anti-écologique. À cette rétraction du droit de l'environnement correspond simultanément une hypertrophie du code de l'environnement. A priori, les phénomènes peuvent apparaître paradoxaux mais ce paradoxe n'est qu'apparent parce que la plupart des réformes régressives auxquelles on assiste passent par une particularisation toujours plus poussée des situations grâce à la technique des dérogations et des autres exceptions. J'ai cité tout à l'heure le cas de la protection des espèces. Or, au fur et à mesure que le législateur rogne sur le droit commun de l'environnement, il alourdit des articles du code qui sont rendus de plus en plus complexes et donc moins accessibles aux citoyens, ce qui est d'ailleurs tout à fait ironique parce que le législateur prétend en général poursuivre une simplification du droit. C'est la raison pour laquelle, pour améliorer la lisibilité du code de l'environnement, ( et il me semble assez évident que celui-ci en aurait bien besoin ), la première évolution souhaitable serait de stopper ce processus de régression du droit de l'environnement qui aujourd'hui apparaît sans fin. Ça veut dire aussi stopper l'instabilité. législative chronique dont il est affecté. Pour vous donner un exemple, toujours à propos de la protection des espèces, les dispositions du code de l'environnement qui concernent les espèces protégées ont déjà été modifiées trois fois en 2025, dans un sens assez uniformément régressif, et l'année n'est pas encore finie. C'est une condition qui apparaît comme un prérequis avant de pouvoir réfléchir à des évolutions plus positives du code.

• Domitille Bordeaux

  Et justement, que pourriez-vous nous dire de ces évolutions plus positives que l'on pourrait envisager pour le code de l'environnement ?

• Simon Jolivet

  C'est un vaste sujet, mais parmi ces évolutions plus positives, on peut mentionner au moins deux éléments. Il pourrait y avoir une première réflexion pour améliorer les liens entre le code de l'environnement et les codes voisins car le code de l'environnement entretient de nombreux liens avec le code de l'urbanisme, le code rural, le code forestier ou encore le code de la santé publique et cette liste n'est pas exhaustive. L'idée ici, ce serait de faire en sorte que le principe d'indépendance des législations ne soit plus un obstacle à l'intégration des enjeux environnementaux dans les autres codes et faire en sorte aussi que l'approche globale des politiques publiques liées à la transition écologique puisse se développer et se renforcer. Il y aurait aussi une réflexion à mener sur les voies d'une meilleure intégration du droit international et surtout du droit européen dans le code de l'environnement. L'influence du droit européen sur le droit de l'environnement national n'est plus un mystère. 80% du droit national de l'environnement résulterait en fait de transpositions du droit européen de l'environnement. Or, ce phénomène d'influence extrêmement forte du droit européen contraste avec la méconnaissance dont il continue à faire l'objet de la part des usagers du droit. Ni les règlements européens, ( qui sont pourtant directement applicables en droit français ), ni les directives européennes, ( quand bien même ces dernières ne seraient pas transposées par le législateur français dans les délais impartis, ou bien seraient-elles mal transposées, ce qui n'est absolument pas un cas d'école ), ni les règlements européens, donc ni les directives qui entreraient dans le périmètre du code, ne sont en tant que telles codifiées dans le code de l'environnement. Du moins, ici, je veux parler du code officiel, car l'un des intérêts, l'un des mérites du code Dalloz de l'environnement, c'est précisément de reprendre un certain nombre de textes européens. importants en droit de l'environnement avant la partie correspondante du droit national codifié. Grâce à cette insertion, nous pouvons, avec Jessica Makowiak, agrémenter ces textes européens de jurisprudence, de commentaires et de bibliographies qui nous apparaissent pertinents.

• Domitille Bordeaux

  Merci beaucoup M. Jolivet, merci beaucoup Mme Makowiak, pour toutes ces précisions. C'est la fin de cet épisode. Merci beaucoup pour votre attention. Cet épisode a été réalisé par Jérémy Martin. Vous pouvez le retrouver sur votre plateforme d'écoute habituelle, sur la chaîne des podcasts du Droit et du Chiffre et sur notre site d'actualité, La Quotidienne. À très bientôt !