Transcription

• Angeline Doudoux

  Lefebvre Dalloz décode, en collaboration avec le cabinet Signature Litigation, la protection du vivant par le juge administratif. Bonjour à toutes et à tous, je suis ravie de vous retrouver pour un nouvel épisode de Lefebvre Dalloz décode, toujours avec le cabinet Signature Litigation. Aujourd'hui j'ai le plaisir de recevoir Mickaël Perche. avocat au sein de ce cabinet. Bonjour Mickaël.

• Michaël Perche

  Bonjour.

• Angeline Doudoux

  Vous êtes spécialisé en droits publics et contentieux administratifs et ça tombe bien puisqu'aujourd'hui on va aborder ensemble le rôle du juge administratif dans la protection du vivant. En effet, on a tous constaté ces dernières années une préoccupation de plus en plus importante de la part des pouvoirs publics pour la protection de l'environnement et s'en est inévitablement suivi une augmentation d'un corpus normatif tant au niveau national qu'international dont le juge administratif français justement contrôle le respect et la mise en œuvre dans l'Hexagone. Alors, première question pour vous, Michael. Quel est le rôle du juge administratif dans la protection du vivant et plus généralement dans la protection de l'environnement ?

• Michaël Perche

  Très bonne question. Alors, l'exigence de protection de l'environnement s'impose aujourd'hui à l'administration, donc autant dû vraiment au sens large, c'est-à-dire État, collectivité locale, établissement public, etc. dans de très nombreux domaines d'action. Ça peut être la lutte contre la pollution engendrée par les activités industrielles. On pense notamment à la... la réglementation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, le règlement REACH, mais aussi toutes les problématiques de protection de la faune, des milieux naturels, zone nature à 2000, etc. Mais aussi plus régulièrement, et ça défraye souvent la chronique, sur des problématiques d'aménagement du territoire, c'est-à-dire des projets d'infrastructures, de transport, etc. Et donc le juge administratif, qui est le juge naturel de l'action des personnes publiques, et conduit à trancher un nombre croissant de litiges en matière environnementale ou alors dans des litiges sur lesquels il y a une composante environnementale. Et donc certainement, beaucoup, on en entend parler régulièrement dans la presse, c'est quand même essentiellement celles qui font le plus de bruit, c'est soit sur l'inaction climatique, dont on pourra parler potentiellement après, et sur des problématiques d'infrastructure essentiellement.

• Angeline Doudoux

  Alors, si je comprends bien ce que vous dites, on assiste à une évolution claire de l'implication du juge administratif dans ces domaines.

• Michaël Perche

  Oui, c'est une certitude. Alors, à mon sens, cette implication accrue, elle repose sur deux tendances un peu distinctes. La première qui est exogène, qui est liée, et ça, nul ne l'ignore, qui est liée à une inflation législative et normative. C'est-à-dire qu'il y a de plus en plus de textes en matière environnementale, que ce soit évidemment des lois et des règlements, mais aussi au niveau international et même au niveau constitutionnel d'ailleurs. Donc ces 30 dernières années, il y a quand même un grand corpus de textes que, par définition, le juge administratif doit appliquer à l'action de l'administration. et aussi d'une manière générale quand il a à connaître par exemple de décrets qui relèvent de la compétence du Conseil d'État au contentieux. Donc il y a cette première tendance qui est tout simplement plus de textes à appréhender, donc nécessairement le rôle du juge administratif est plus important. Mais vous avez aussi une seconde tendance qui est peut-être plus intéressante d'un point de vue analyse juridique, qui est endogène, c'est-à-dire la façon dont le juge administratif appréhende le droit de l'environnement et la façon dont il va commencer à... à appréhender la légalité des décisions dont il apprend à connaître au regard du prisme du droit de l'environnement. Alors ça tient par exemple, et on cite souvent une des décisions du Conseil d'État comme fondatrice en la matière, qui est la décision commune d'Annecy en 2008, où le Conseil d'État a reconnu la valeur constitutionnelle de la charte de l'environnement, donc de 2005, ainsi que l'invocabilité directe de certains de ses principes, et notamment le principe de précaution à l'époque, à l'encontre de décisions administratives. On a aussi un autre exemple un peu plus récent. Dans une décision au département du Var de septembre 2022, où le Conseil d'État a jugé que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé constitue une liberté fondamentale au sens du référé liberté, qui peut donc être invoquée dans ce cadre-là par tout citoyen. Ce qui veut dire que globalement, toute personne qui estime que l'administration porte une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté va pouvoir aller devant le juge en urgence pour essayer d'obtenir de sa part des mesures de nature à la préserver. Donc on voit qu'il y a vraiment deux phénomènes distincts, plus de textes certes, donc par définition le juge administratif va être amené à traiter plus de sujets en matière environnementale, mais il y a quand même une prise de conscience du juge administratif qui semble non seulement reconnaître la valeur juridique de certains textes, qui sont plus ou moins de la soft law parfois, dans lesquels on est dans des domaines où on pourrait discuter de leur portée juridique, mais on voit qu'il prend vraiment à bras le corps ce sujet, qui est un sujet de société en réalité.

• Angeline Doudoux

  Et alors à quelles difficultés font face les associations et les particuliers qui contestent des décisions administratives sur des fondements environnementaux ?

• Michaël Perche

  Alors à la vérité, les difficultés sont multiples. On va en citer deux parce que je pense que ce sont les principales. La première, qui est d'ailleurs en lien avec ce que je viens de préciser, c'est qu'il y a quand même une normativité limitée de certaines règles en matière de droit de l'environnement. Vous avez beaucoup de textes qui relèvent du droit souple, du soft law, peu importe comment vous l'appelez, qui sont souvent des engagements internationaux, des engagements étatiques. Or certes, il y a des engagements chiffrés, mais en réalité... on peut se poser des questions sur comment on peut retranscrire de tels engagements, qui sont souvent des prises de position politique, en un corpus de textes législatifs, réglementaires contraignants, contre lesquels on pourra invoquer à l'encontre d'une décision administrative, ou de quelque manière que ce soit. Donc, le premier obstacle pour moi, c'est la normativité de certaines règles. Le second obstacle, qui est certainement le plus difficile à appréhender, ça tient en réalité au contrôle que va exercer le juge, à l'office du juge. C'est-à-dire qu'en dehors des cas où on va simplement dire vous violez un texte qui prévoit une norme particulière, là c'est binaire en réalité, soit vous la violez, soit non, mais il y a beaucoup de domaines dans lesquels il y a une appréciation qui est assez subjective. Et donc, au-delà de la complexité des éléments techniques, il y a beaucoup d'expertise, ce genre de choses qui sont déjà une couche de difficultés pour les magistrats, il y a quand même beaucoup de décisions dont la légalité va reposer sur une mise en balance d'intérêts en cause. c'est-à-dire d'une part la protection de l'environnement et d'autre part des intérêts publics et privés. qui sont en jeu. Donc, par nature, cette mise en balance est quand même particulièrement délicate à mettre en œuvre. Quand vous avez un projet qui est économiquement structurant pour une région, on va vous dire d'un côté ça va être 500 emplois directs, 1500 emplois indirects, un projet à 150 millions d'euros, et d'un autre côté, on a une espèce protégée, et on va dire est-ce que vraiment on arrête un projet à 150 millions parce qu'on a trouvé un habitat de tritons à crête ? La question peut se poser, on peut en sourire, mais il y a une logique derrière qui est une logique d'acceptation sociale. Et on voit bien d'ailleurs dans certains exemples récents, quand vous avez un juge qui va sanctionner un projet en disant « vous portez atteinte à l'environnement pour tel sujet » , vous avez tous les partisans de l'activité économique, du tissu local, qui va dire « c'est le gouvernement des juges, c'est un scandale » . Et quand vous avez une décision dans l'autre sens, on dit « bon, finalement, il y a quand même un intérêt logique à ce que le projet se fasse économiquement » . Vous avez les associations environnementales qui vont vous dire « on ne tient pas compte de l'environnement, les magistrats se rangent toujours du côté de l'administration » . On voit bien que c'est un sujet qui est passionné, qui est passionnant également, mais pour moi c'est peut-être le principal obstacle, c'est en se mettant dans la peau des juges, vous avez souvent des sujets sur lesquels il est évident que l'environnement est important, que la protection des espèces, mais vous n'avez qu'une mise en balance qui est extrêmement subjective et qui est donc particulièrement difficile à manier.

• Angeline Doudoux

  Et est-ce que vous avez des exemples récents et marquants justement de cette difficulté à appréhender le droit de l'environnement dans le cadre de grands projets par exemple ?

• Michaël Perche

  Oui, alors les exemples sont nombreux, mais peut-être que le plus marquant ces derniers temps pour moi est ce qu'on pourrait appeler la saga judiciaire liée à la liaison autoroutière Castre-Toulouse, donc la LACT. Pour résumer un petit peu les faits, je vais essayer de ne pas trop rentrer dans le détail, mais en 2023, vous avez les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn qui ont délivré des autorisations environnementales aux sociétés concessionnaires chargées de la réalisation de cette liaison autoroutière. lesquelles comprennent notamment des dérogations à l'interdiction de porter atteinte à certaines espèces protégées et à leur habitat. Le tribunal administratif de Toulouse a été saisi notamment par des associations environnementales et le tribunal a annulé ces autorisations en jugeant qu'au vu des bénéfices très limités qu'auront ces projets pour le territoire et ses habitants, il n'était pas possible de déroger aux règles de protection de l'environnement et de ces espèces protégées. Donc le tribunal a en somme considéré qu'aucune raison impérative d'intérêt public majeur, qui est le critère à prendre en compte, était susceptible de justifier l'octroi d'une telle dérogation. Évidemment, ce jugement a fait beaucoup de bruit parce que c'est un projet qui est quand même structurant économiquement et surtout un projet qui était déjà très avancé. Donc il y avait déjà des millions qui avaient été engagés, etc. Donc évidemment que c'était assez compliqué. Il y a eu un appel. L'affaire n'a pas encore été tranchée au fond, mais dans le cadre d'une procédure de sursis et exécution du jugement, La Cour administrative d'appel de Toulouse a considéré que le moyen tenant à l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur était, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier non seulement l'annulation du jugement précité, mais aussi le rejet des conclusions qui étaient présentées devant le tribunal administratif de Toulouse. Donc il y a fort à parier que quand vous avez un tribunal qui prononce un sursis exécution, vraisemblablement, au fond, elle va annuler le jugement et considérer que les autorisations environnementales sont légales. Mais on voit bien que dans un sujet comme celui-ci, vous avez un gros projet environnemental, vous avez une atteinte qui est portée à des espèces, et l'appréciation par définition est subjective. D'ailleurs, si vous allez voir les commentaires sur ces décisions, c'est très polarisé. Évidemment, souvent, parfois, en raison de la couleur politique, du soin qu'on a apporté sur l'aspect environnemental. Et c'est d'ailleurs aussi assez amusant, ou pas d'ailleurs, selon le point de vue, de voir qu'il y a parfois aussi des divergences d'opinion entre, on va dire, localement et nationalement. C'est-à-dire que localement, les gens voient potentiellement d'un bon oeil le projet parce qu'ils vont en bénéficier. Là où au niveau national, on va avoir un prisme un peu différent et dire, bon, ce projet localement, il est peut-être intéressant, mais on a quand même un sujet de préservation de l'environnement qui, au niveau national, est un sujet qui est plus préoccupant et plus intéressant que ce projet-là, alors qu'il y a des routes secondaires qui peuvent faire le travail. Et c'est là où je disais que forcément, c'est un exemple marquant de cette difficulté du caractère assez subjectif de l'appréciation qui est portée en la matière. C'est que vous avez le juge qui est local. la cour administrative qui reste locale, et puis ensuite ça va aller au Conseil d'État à Paris, et vous allez potentiellement avoir, au-delà des sensibilités particulières des juges, aussi potentiellement une appréciation différente en fonction d'où est placé le juge. En France, il n'y aura peut-être pas la même vision, macro ou micro, par rapport au sujet. Donc, non, non, on est vraiment, pour moi, sur le cœur de la problématique d'appréciation du droit de l'environnement pour les grands projets, c'est-à-dire les autorisations environnementales, etc., parce que c'est une appréciation subjective, donc par définition, elle peut mécontenter beaucoup de monde.

• Angeline Doudoux

  Le juge administratif semble également aller plus loin en s'irrégeant comme juge de l'inaction politique. On peut penser à certaines affaires qui ont été très médiatisées, comme celle des Amis de la Terre en 2017 ou encore l'Affaire du siècle en 2021.

• Michaël Perche

  Oui, je pense que c'est d'ailleurs dans ce domaine-là qu'il va y avoir le plus de contentieux maintenant. C'est un contentieux qui est particulièrement complexe parce que, par définition, il repose sur des éléments chiffrés. C'est l'un des expertises techniques pour savoir... On va le voir, mais sur des sujets d'émissions de gaz à effet de serre, de dioxyde d'azote, etc. Donc non seulement c'est particulièrement technique, mais en plus, ça fait basculer le juge dans un domaine qui est plus complexe encore que le reste. Parce que certes, il y a une appréciation subjective sur est-ce qu'on doit porter atteinte à des espèces protégées, d'autres domaines où ça va être très binaire. Est-ce que vous violez ou non une norme européenne, etc. Là, on est vraiment, pour moi, dans un domaine qui est encore plus complexe, parce que sanctionner une inaction politique, c'est... En réalité aussi, faire preuve, administrer et soi-même se placer sur l'échiquier politique, ce qui n'est pas le rôle du juge et ce qu'il est contraint de faire lorsque vous avez notamment des engagements internationaux qui valent engagement juridique, on pense notamment aux accords de Paris. Donc pour moi, c'est vraiment peut-être le sujet d'avenir en matière environnementale sur les grandes affaires judiciaires qu'il va pouvoir y avoir. Et on peut en citer, effectivement, il y a eu des affaires récentes et particulièrement médiatisées qui illustrent ce rôle important, croissant du juge administratif en la matière et aussi novateur. On peut d'abord, selon moi, citer deux affaires où le Conseil d'État a enjoint au gouvernement de respecter ses engagements environnementaux, parfois sous astreinte financière. Donc comme vous l'avez dit, il y a l'affaire des Amis de la Terre, où le Conseil d'État avait été saisi en 2017 d'une demande d'injonction au Premier ministre, au ministre de l'Environnement, donc de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborées et mises en œuvre des plans relatifs à la qualité de l'air par rapport... aux objectifs qui étaient fixés par une directive européenne de 2008 en matière de dioxyde d'azote et de particules fines. Le Conseil d'État a donc constaté que le gouvernement ne respectait pas ses engagements et non seulement il annulait les décisions implicites de l'époque, mais surtout il a enjoint sous astreinte à l'État de prendre les mesures nécessaires à ce qu'il respecte ses engagements, ce qui a abouti à ce jour à quasiment 40 millions d'euros. d'astreintes qui ont été fixées, notamment au profit de différentes associations et institutions. Donc on voit qu'il y a un impact financier. Mais il y a aussi l'affaire commune de Grande-Synthe, qui est cette fois-ci non pas en matière de dioxyde d'azote, mais d'émissions de gaz à effet de serre, où globalement il a été enjoint à l'État de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les émissions de gaz à effet de serre de la France soient en corrélation avec les engagements qu'elle a pris, notamment dans l'accord de Paris. Donc on voit des affaires où le juge est quand même sur un terrain qui est assez complexe, dont joindre à l'État. de prendre toutes les mesures nécessaires à respecter des engagements internationaux. Et vous avez deux autres affaires que je pourrais citer où le juge administratif y est allé encore plus loin. Là, pour le coup, on est vraiment dans un caractère assez novateur, puisqu'il a tout simplement reconnu l'existence d'un préjudice écologique né de l'inaction de l'État. Donc il y a la fameuse affaire du siècle qui a été mentionnée comme telle, qui vient d'un jugement du tribunal administratif de Paris de 2021, où, pour le dire schématiquement, Le tribunal administratif de Paris a admis la recevabilité d'une action fondée sur l'article 1246 du code civil au titre du préjudice écologique et il a reconnu l'existence d'un préjudice causé par le dérèglement climatique lié en partie au fait que l'État n'a pas respecté ses engagements en matière d'émissions de gaz à effet de serre. Donc on est toujours aujourd'hui sur une phase d'exécution parce qu'une fois qu'on a dit ça, la réparation se fait en principe en nature et donc vous avez des contrôles réguliers avec des mesures d'exécution prises par les juges. Voilà, c'est des affaires qui vont certainement durer, j'ai pas envie de dire des décennies au pluriel, mais on n'est pas loin à mon avis de ça, parce qu'il va falloir effectivement pouvoir contrôler l'exécution postérieure du jugement. Et vous avez une autre affaire un peu similaire, où le Théâtre Paris a reconnu l'existence d'un préjudice écologique lié à la contamination généralisée et durable des eaux et des sols d'ailleurs, par certaines substances actives de produits phytopharmaceutiques qui n'avaient pas été interdits à l'époque. Et là, pour vous donner un exemple encore une fois de ce caractère particulièrement complexe, c'est que le TA a reconnu la faute de l'État, l'existence d'un préjudice écologique, et il a condamné. Alors souvent, c'est évidemment pour un montant symbolique. Et récemment, donc le 3 septembre dernier, la Cour administrative d'appel de Paris a annulé partiellement ce jugement, en considérant certes qu'il y avait bien un préjudice écologique, mais en écartant l'idée de faute pour grande partie de l'État, même si ensuite il a mis en place des mesures d'exécution. en la matière. Mais on voit que même sur ces sujets-là, par définition, il y a une appréciation assez subjective qui rend la matière assez complexe. Mais je pense que pour conclure, ce qu'on pourrait dire, et c'est peut-être le message que j'avais envie de faire passer par rapport à ce que j'entends régulièrement dans la presse sur ces sujets, c'est que le rôle du juge administratif en matière environnementale, il a de toute évidence pris de l'ampleur. C'est un sujet qu'il a pris à bras-le-corps, concomitamment et certainement aussi en grande raison, en raison de l'augmentation normative en la matière. Mais surtout, les décisions récentes, elles tendent à montrer que, contrairement à ce que semble penser le grand public, mais aussi d'ailleurs une... une grande partie des avocats, on ne va pas se le cacher, et aussi certains acteurs du marché, les décisions ne sont pas toujours clémentes envers l'administration. On a toujours cette vision du juge administratif qui préserve les intérêts de l'administration à tout prix et qui jamais va sanctionner ses décisions, surtout en la matière. Preuve en est qu'on est plutôt en matière environnementale dans un sujet où non, il y a bien des censures, il y a bien des prises de position audacieuses du juge administratif et a priori, ça devrait continuer en ce sens.

• Angeline Doudoux

  Merci beaucoup Maître Perche pour toutes ces explications qui vont très certainement intéresser nos auditeurs à n'en pas douter. Et ce sujet de la protection du vivant par le juge administratif sera très certainement l'occasion de nous recroiser pour un prochain podcast. A bientôt !