Transcription

• Angeline Doudoux

  Lefebvre Dalloz décode, en collaboration avec le cabinet Signature Litigation, le référé Liberté. Bonjour à toutes et à tous, bienvenue dans ce nouvel épisode de Lefebvre Dalloz décode. Je suis Angeline Doudoux et aujourd'hui j'ai à nouveau le plaisir de recevoir Michaël Perche, avocat spécialisé en droit public et contentieux administratif. Bonjour Michaël.

• Michaël Perche

  Bonjour.

• Angeline Doudoux

  Lors de notre précédente rencontre, nous avions abordé le rôle du juge administratif dans la protection du vivant. Pour nos auditeurs qui seraient intéressés par ce sujet, je vous indiquerai le lien d'écoute dans la description de ce podcast. Aujourd'hui, vous allez nous parler du référé liberté, un mécanisme essentiel du contentieux administratif français, longtemps méconnu du grand public, mais revenu sur le devant de la scène, notamment pendant la pandémie de Covid-19, mais pas seulement. Pour commencer, Mickaël, est-ce que vous pouvez nous expliquer en quelques mots... ce qu'est le référé Liberté.

• Michaël Perche

  Le référé Liberté a été introduit par la loi du 30 juin 2000 et est aujourd'hui codifié à l'article L521-2 du Code de justice administrative. Pour le dire schématiquement et pour reprendre les termes de cet article, c'est une procédure d'urgence qui permet de demander aux juges administratifs des référés de prendre toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne publique ou un organisme de droit privé mais qui est à la charge d'une mission de service publique aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale.

• Angeline Doudoux

  Est-ce que n'importe quelle atteinte à une liberté permet de saisir le juge, ou est-ce qu'il y a des critères à respecter ?

• Michaël Perche

  Alors non, il y a des critères. En réalité, pour obtenir gain de cause devant le juge des référés, quatre critères doivent être remplis. Premièrement, une liberté fondamentale doit être en jeu. Deuxièmement, cette liberté fondamentale doit être gravement violée par l'administration, donc au sens large. Troisièmement, cette violation doit être manifestement illégale. J'insiste sur le manifestement, on y reviendra. Et quatrièmement, la demande de référé liberté n'a vocation à s'intégrer qu'en cas de situation d'urgence, et j'ai presque envie de dire d'extrême urgence. La logique est que l'urgence est en effet entendue de manière très stricte, car le juge des référés doit se prononcer en principe dans un délai de 48 heures.

• Angeline Doudoux

  Alors justement, par rapport à cette situation d'urgence dont vous parlez, elle est donc appréciée de façon autonome par le juge. Quelles sont les lignes directrices en la matière ? Est-ce qu'elle s'apprécie différemment selon la nature de la liberté en cause ? Qu'il s'agisse de liberté d'expression, de droit à la vie, de liberté de réunion, etc.

• Michaël Perche

  Alors ça n'a pas forcément été théorisé ce point-là. Il est certain qu'on a comme coutume de parler de liberté fondamentale de premier rang ou de second rang. On sait qu'il y a beau avoir plusieurs libertés fondamentales qui reçoivent cette qualification dans le cadre du référé liberté, pour autant on sait qu'il y en a certaines qui ont des valeurs juridiques entre guillemets supérieures. Donc il est possible de penser que volontairement ou non, un magistrat aura tendance à privilégier et à considérer que certaines atteintes sont plus urgentes ou plus graves que d'autres en fonction de la liberté en jeu. Mais en réalité, le réel critère pour apprécier l'urgence, c'est essentiellement les effets que vont produire la décision ou le comportement ou la carence de l'administration. C'est plus ça qui est réellement pris en compte, notamment quand il y a une décision. Si la décision prend effet sous 24 heures, évidemment on rentre dans ce qui peut arriver dans le cadre d'un référé liberté. Si c'est une décision qui va prendre effet dans deux mois, vous ne pourrez pas justifier d'une condition d'urgence. Donc c'est plus les effets de la décision en réalité.

• Angeline Doudoux

  Est-ce que n'importe quel citoyen peut engager un référé liberté, ou même des personnes morales comme les associations ou les syndicats ?

• Michaël Perche

  Alors oui, tout à fait. Il n'y a pas de restriction en tant que telle qu'aux personnes physiques. Par exemple, les personnes morales peuvent tout à fait effectuer un référé liberté si on porte une atteinte grave et manifestement illégale à une de leurs libertés fondamentales.

• Angeline Doudoux

  Et quel est le principal avantage du référé liberté ?

• Michaël Perche

  Alors c'est le temps, essentiellement. Même si le juge administratif est globalement un meilleur élève que le juge judiciaire en termes de délai de jugement, alors il y a plein de raisons, et peut-être que d'ailleurs des personnes ne seraient pas d'accord avec ça, mais c'est un peu empirique comme appréciation, mais les voies de droit usuelles en réalité, en la matière, sont simplement pas adaptées à certaines situations. Usuellement, quand vous avez une décision de l'administration qui vous est défavorable, ou qui porte atteinte à une liberté fondamentale, le schéma classique était d'une part d'effectuer un recours en annulation, qui va faire l'objet d'une décision du juge aux 18 à 30 mois, ... et d'accompagner, pour essayer d'aller un peu plus vite, d'une demande en référé suspension pour suspendre les effets de cette décision jusqu'à ce que les juges du fond se prononcent. Alors cette solution est parfaitement viable, elle l'est toujours aujourd'hui, il n'y a pas d'exception de recours parallèle, simplement le juge du référé suspension s'attuit généralement sous un mois. Encore une fois, c'est une possibilité, mais quand vous avez une urgence à 48 heures ou à 24 heures, dans des cas particuliers, des arrêts de traitement, nous le verrons, des spectacles, des manifestations interdites, etc., c'est tout simplement pas adapté. Donc quand on est face à une décision qui va produire des effets immédiats, le juge va nécessairement prendre beaucoup de temps pour l'apprécier, et c'est là où le référé liberté a tout intérêt.

• Angeline Doudoux

  Comment est-ce que vous expliquez le succès grandissant de cette procédure, surtout ces dernières années ?

• Michaël Perche

  Alors, des membres du Conseil d'État ont pu, dans un article à l'AJDA, chez Dalloz, d'ailleurs, parler d'irrésistible ascension. Ce qu'il faut bien comprendre, c'est que depuis que la loi a été adoptée, globalement, le juge administratif a tout fait pour mettre en avant ce recours. C'est-à-dire qu'on voit qu'il a essayé de lui donner, de plus en plus, un effet utile, pour que ce soit une réelle voie de droit dans laquelle le juge peut intervenir rapidement. Donc, il y a beaucoup d'exemples qu'on pourrait donner d'axes particuliers de développement. J'en ai retenu trois qui me semblent, alors qui sont parfois très juridiques, pour certains, mais qui montre bien l'importance que l'on a donnée au référé liberté pour essayer d'en faire un recours incontournable ou en passe de lettres. Le premier, c'est certainement une acceptation large et autonome de la notion de liberté fondamentale, qui s'émancipe bien volontiers des notions d'apparence similaires qu'on peut retrouver dans d'autres corpus. La jurisprudence, d'ailleurs, ce n'est pas du tout restreinte à une source en particulier. On retrouve dans les sources internes, évidemment, on trouve des principes généraux du droit et des droits garantis par la Constitution. On peut mentionner droits de propriété, liberté d'aller et venir, liberté d'entreprendre, liberté de culte par exemple. Du côté des sources externes, on sait que le Conseil d'État a été aussi grandement inspiré par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. On retrouve aujourd'hui par exemple la protection du droit à la vie, dont on avait parlé d'ailleurs dans le précédent podcast, ou le droit de ne pas subir des traitements inhumains et dégradants qui découlent directement de la CEDH. Donc ça c'est le premier axe. L'importance mise sur la notion de liberté fondamentale est une appréciation quand même assez large. Il y en a quand même une belle liste aujourd'hui. Le deuxième axe, il est lié à la typologie des cas dans lesquels un référé liberté peut être introduit. Usuellement et traditionnellement, on saisit le juge administratif d'une décision. Et d'ailleurs, quand on fait une demande indemnitaire, par exemple, en principe, il faut faire une demande indemnitaire préalable pour avoir une décision de refus, et c'est cette décision de refus qui va lier le contentieux. C'est quand même un prérequis historique, même s'il y a des exceptions. Et précisément, dans le cadre du référé liberté, on va pouvoir non seulement saisir le juge à l'encontre d'une décision, mais aussi d'un comportement, d'agissement, voire d'une carence à mettre en œuvre une obligation qui s'impose à l'administration. Donc on voit qu'il y a une typologie de cas, de décisions et d'actes dans les cadres duquel on va pouvoir introduire un référé liberté, ce qui est beaucoup plus large qu'un simple recours en annulation. Et le troisième axe, qui est peut-être plus technique et qui est très contentieux, c'est que globalement, petit à petit, le juge administratif a donné au juge des référés du référé liberté, notamment, les mêmes pouvoirs que celui au juge du fond. C'est-à-dire qu'initialement, il y avait beaucoup de limitations. On ne pouvait pas nécessairement soulever de questions prioritaires de constitutionnalité dans le cadre d'un référé liberté. On ne pouvait pas soulever un moyen d'inconventionnalité de la loi applicable au litige. Tout ça, ce n'est plus le cas. On a vraiment donné la plénitude de pouvoir au juge du référé liberté, ce qui offre également du coup un prétoire plus large pour tous les requérants.

• Angeline Doudoux

  Très bien. Et est-ce que ce référé liberté tient vraiment toutes ses promesses ? On peut supposer évidemment qu'il y a aussi des limites à son efficacité.

• Michaël Perche

  Alors comme toujours en droit, la réalité est nuancée. D'un côté, on favorise l'accès au prétoire dans des cas d'extrême urgence où des libertés fondamentales sont en jeu. C'est évidemment une évolution souhaitée, souhaitable et bienvenue. De l'autre, dans la mesure où le juge des référés doit statuer dans les plus brefs délais, il est et doit rester un juge de l'évidence. Le contrôle que réalise le juge sur les atteintes que l'administration aurait portées ne peut par définition qu'être superficiel. Il faut non seulement que ce soit grave, mais manifeste. Il y a donc nécessairement un certain pragmatisme, une certaine distance qui se met, et c'est évidemment dans les cas les plus pathologiques que le référé va avoir l'occasion d'être pleinement utile. L'autre limite qui est évidente, c'est l'urgence. C'est qu'on a bien parlé, il faut quand même une urgence qui implique que le juge statue sous 48 heures, ce qui vient limiter énormément les cas dans lesquels il peut être introduit. Donc en somme, ce n'est pas une voie qui va permettre d'avoir un jugement au fond en trois jours au lieu d'en deux ans et demi. L'idée, elle est là. Ce n'est pas du tout le rôle et l'objet du référé liberté. Malgré tout, c'est quand même un recours qui donne satisfaction à plusieurs égards. Encore une fois, dans les cas les plus graves où sont en jeu des libertés fondamentales de premier rang.

• Angeline Doudoux

  Est-ce que vous pouvez nous partager quelques exemples récents de référés liberté pour illustrer ce que vous venez de nous dire ?

• Michaël Perche

  Oui, alors délibérément, je ne mentionnerai pas pléthore de décisions intervenues pendant la pandémie, évidemment, bien que très instructives pour l'office du juge et d'une manière générale pour les libertés fondamentales. Bon, ça nous rappelle une période qu'on n'a pas forcément envie de rappeler de nouveau. Donc je vais plutôt donner des exemples plus récents, et il y en a beaucoup, parce que le référé Liberté demeure très utilisé dans plein de domaines variés de l'action publique. On peut tout d'abord penser au cas des manifestations, donc des arrêtés, soit préfectoraux, soit municipaux, qui interdisent des manifestations. Par exemple, en mai dernier, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a par exemple suspendu les interdictions de la manifestation organisée par le Comité du 9 mai. et de la contre-manifestation dénommée « village antifasciste » prévue place du Panthéon. C'est un domaine quand même où on voit beaucoup de référé-liberté, l'interdiction des manifestations. On peut également penser aux décisions d'arrêt de soins médicaux. C'est un domaine où le référé Liberté est très utilisé et du reste, comme vous pouvez l'imaginer, particulièrement délicat à trancher pour le juge, qui fait d'ailleurs souvent appel à des audiences collégiales, là où d'habitude le juge siège seul. Comme l'avait pu le démontrer notamment l'affaire Vincent Lambert il y a quelques années, et on a une autre affaire récemment dans une décision collégiale de juillet 2025, où le Conseil d'État a rejeté, notamment sur la base d'une expertise médicale, La requête formulée par la famille d'une patiente qui était dans un état de conscience minimale, tendant à ce qu'il soit enjoint à l'hôpital en cause de ne pas mettre en œuvre des décisions portant limitation des thérapeutiques actives et à arrêt des soins prodigués. On pourrait donner un autre exemple qui avait défrayé la chronique à l'époque et qui est dans un domaine où le référé liberté est assez récurrent, c'est évidemment les interdictions de spectacle pour des atteintes à l'ordre public. On sait que c'est toujours un sujet particulièrement compliqué, a fortiori. quand les atteintes qui sont invoquées sont des atteintes à l'ordre public, on va dire, morale et immatérielle. Et le plus parfait exemple est ce qu'on a pu appeler la saga Dieudonné en 2013-2014, où le Conseil d'État était amené à se prononcer, il s'est alors prononcé à plusieurs reprises. Saga qui continue en réalité, puisque notamment cette année, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l'arrêté du 31 décembre dernier, par lequel le préfet de police de Paris avait interdit le dernier spectacle de Dieudonné intitulé Vendredi 13. Il y a eu d'autres décisions d'ailleurs postérieures par d'autres juges déréférés qui ont retenu une position inverse d'ailleurs et qui ont maintenu l'interdiction. Voilà quelques exemples récents où on voit que c'est toujours non seulement des sujets d'actualité, des sujets où il y a d'attentes graves à des libertés, mais aussi où il y a systématiquement une urgence particulière. Les spectacles sont interdits la veille pour le lendemain. L'arrêt des soins, vous avez une décision médicale qui va dire à compter de tel jour on arrête les soins. Donc évidemment, on est dans le cœur du... des conditions dans lesquelles le référé Liberté se prête.

• Angeline Doudoux

  Alors justement, vous nous parlez d'affaires qui ont été pour partie médiatisées, comme celle de Dieudonné par exemple, et certains estiment que le référé Liberté pourrait être utilisé de façon abusive. Que répondez-vous à cette critique ?

• Michaël Perche

  Alors ça peut s'entendre, surtout qu'on remarque dans beaucoup de domaines en France, dans la mesure où le juge administratif donne très peu de frais de procédure quand on voit votre quête être rejetée. que les frais d'avocat sont parfois limités, il n'y a d'ailleurs pas forcément de ministère d'avocat obligatoire, on peut avoir une tendance devant le juge administratif à avoir pléthore de recours, on se dit de toute façon si je perds et si j'encomble la juridiction administrative, c'est pas très grave, ça ne me coûtera rien ou presque. Donc c'est un risque, il y a d'ailleurs quand même une forte augmentation du nombre de référés libertés, mais la réalité c'est quand même que les conditions du référé liberté sont si restrictives qu'il est possible pour le juge administratif de rendre des ordonnances de tri en disant il n'y a pas d'urgence à statuer. J'écarte l'ordonnance très rapidement. Donc, je ne suis pas sûr qu'on voit vraiment un engorgement ou qu'il y ait des abus qui soient mis en place parce qu'il y a quand même un certain nombre de gardes fous qui permettent d'éviter cet écueil.

• Angeline Doudoux

  Pensez-vous que le référé Liberté pourrait jouer un rôle particulier dans les défis liés à la transition écologique ou à la protection de l'environnement, par exemple ?

• Michaël Perche

  C'est une très bonne question, mais j'aurais envie de dire oui et non. Donc, une réponse de Normand. Oui, parce qu'il est évident que tous les pans du droit de l'environnement, le droit à la vie, etc. sont largement pris en compte maintenant, y compris dans le cadre du référé liberté. On l'avait d'ailleurs évoqué dans le précédent podcast, il n'y a aucun doute sur le fait que ça fait partie du contrôle effectué par le juge du référé liberté, et que, pour des raisons évidentes, les magistrats et tout le monde d'ailleurs, est très sensibilisé à cette question qui va devenir centrale. Donc oui sur cette partie-là. Mais il y a quand même un gros bémol, et qui encore une fois tient à la nature même du référé liberté. C'est-à-dire que l'urgence à 48 heures implique... quelque chose de différent que de dire on doit condamner l'État pour son inaction climatique parce qu'il ne réduit pas la quantité de gaz à effet de serre qu'il émet. On n'est pas sur une urgence à 48 heures. On est sur une urgence, il n'y a pas de débat, mais pas à 48 heures. Donc, le droit de l'environnement pourrait être invoqué si on a une mesure qui va porter atteinte à une espèce protégée, par exemple, parce qu'il y a des travaux qui vont commencer dans 24 heures ou ce genre de choses. Mais l'office du juge du référé Liberté fait qu'on sera vraiment sur un pan du droit de l'environnement, mais pas sur des grandes questions qui vont demeurer Merci. plutôt dans l'escarcelle des autres voies de recours qui sont plus adaptées à ce type de contentieux.

• Angeline Doudoux

  Est-ce que vous avez un exemple justement pour illustrer ça ?

• Michaël Perche

  Par exemple, toutes les litiges en ce moment, l'affaire du siècle, etc., où on a vu des associations, par exemple, de défense de l'environnement, faire des recours contre l'État du fait de sa carence, non-respect des obligations gaz à effet de serre, atteintes potentiellement au droit à la vie du fait de substances polluantes qui ont été déversées dans les eaux du fait d'une absence de réglementation, etc. Ce n'est pas dans le cadre du référé liberté. Ce sont d'ailleurs des demandes indemnitaires qui sont formées ou des demandes d'annulation, de décision de refus d'agir, ce genre de choses. Donc on est vraiment sur des contentieux d'annulation classique ou des pleins contentieux indemnitaires, mais pas dans le cadre d'un référé liberté dont, encore une fois, l'office ne correspond pas vraiment à ce type de questions.

• Angeline Doudoux

  Alors toujours par rapport à cette notion d'urgence en 48 heures. Qu'en est-il du principe du contradictoire ? Comment ça se passe ?

• Michaël Perche

  Alors il est toujours respecté, bien évidemment. Simplement là où vous avez potentiellement des magistrats qui d'habitude vous donnent un temps assez raisonnable, et ensuite c'est un peu la confraternité entre avocats ou simplement le principe du contradictoire qui justifie de produire en avance les écritures et ce que vous allez dire. Là la réalité c'est que quand vous avez une audience à 48 heures, nécessairement le contradictoire s'adapte aux conditions du contradictoire, aux conditions de ce type de recours. Donc évidemment il est respecté. C'est une procédure qui est essentiellement orale, même si on sait que devant le juge administratif, il y a toujours des écrits qui sont déposés, il y a quand même une grosse importance de la nature écrite des échanges, mais le contradictoire s'adapte. Donc c'est forcément des conditions un peu plus délicates, mais bien évidemment, par nature, le principe du contradictoire a vocation à s'appliquer, il est simplement adapté.

• Angeline Doudoux

  Alors Mickaël, on arrive à la fin de notre entretien Quel bilan peut-on tirer de ce qu'on vient de se dire ?

• Michaël Perche

  Je pense que le bilan qu'on peut tirer, c'est que le rôle du référé Liberté est devenu fondamental dans le paysage contentieux français, et surtout du paysage contentieux administratif français évidemment. Sa facilité d'accès, son efficacité dans les cas les plus pathologiques est, à mon sens, avérée en tout cas. Alors le revers de la médaille évidemment, c'est que son omniprésence dans des domaines sensibles et d'actualité pourrait conduire à une certaine instrumentalisation du juge. D'ailleurs c'est assez intéressant de voir que le président Jean-Marc Sauvé qui avait souligné dans son discours d'ouverture de la cinquième édition des états généraux du droit administratif toute la difficulté de la mission. Il précisait bien, le juge rencontre des pressions, les passions de l'opinion publique et des médias et s'expose évidemment à des défis. On l'a bien vu pendant la crise, pendant la pandémie de Covid-19, tout le monde avait son opinion sur des référés libertés qui vous interdisaient d'aller à la messe parce qu'on considérait que ça pouvait être un vecteur de transmission, etc. Il y avait énormément de sujets qui ont défrayé la chronique où tout le monde avait son avis sur la situation. Et il concluait dans son intervention, et je ne résiste pas à la tentation de vous citer la dernière phrase de son intervention, puisqu'il disait « L'urgence ne saurait conduire à la précipitation ni à la confusion des rôles, car l'acte de juger requiert, même et surtout dans l'urgence, une prise de distance pour s'isoler du tumulte des opinions et des contingences et faire vivre pleinement les principes d'une justice indépendante et impartiale. » Alors évidemment, ce n'est pas une mince affaire lorsque des libertés fondamentales sont en jeu, mais à mon sens, c'est le principal défi du référé liberté à l'avenir. c'est de réussir à trouver sa place par rapport aux autres recours contentieux, et aussi que le juge, et aussi en quelque partie l'opinion publique, comprennent que ce n'est pas un rempart aux politiques. Ça reste quand même un recours qui est judiciaire, où le juge va simplement sanctionner les cas les plus graves et manifestement illicites à une liberté fondamentale. Ce n'est pas l'occasion juste de contester la prise de position qui a été prise par l'administration. Donc un grand challenge pour le juge, déjà. Et aussi pour les praticiens du droit, comme les avocats, d'essayer de continuer à façonner l'office du juge et, on va dire d'une manière générale, l'utilité du référé liberté.

• Angeline Doudoux

  Merci beaucoup, Maître Perche, pour votre éclairage sur ce sujet absolument passionnant qui nous concerne tous et pour la clarté de vos explications. Merci à tous de nous avoir écoutés. N'hésitez pas à partager cet épisode autour de vous. Quant à moi, je vous donne rendez-vous très bientôt pour un nouvel épisode de Lefebvre Dalloz décode.